Jurnal perspektif

Cover Perspektif Edisi Januari 2011

2012-02-20T19:56:00.000-08:00

Susunan Dewan Redaksi Majalah Perspektif

2012-02-19T23:45:00.000-08:00

Penanggung Jawab : Bambang Yunarko, SH.,MH

Ketua Dewan Redaksi : Besse Sugiswati, SH.,MHum

Sekretaris Dewan Redaksi : 1. Noor Tri Hastuti, SH.,MHum

2. Titik Suharti, SH.,MHum

Bendahara : 1. Dwi Tatak Subagiyo, SH.,MHum

2. Yatini, SE

Dewan Redaksi : 1. Prof. DR. Indrati Rini, SH.,MS

2. Prof. DR. Hendrojono, SH.,MPA.,MS

3. DR. Edi Krisharyanto, SH., MHum

4. Ari Purwadi, SH., MHum

5. Umi Enggarsasi, SH.,MHum

6. Seto Cahyono, SH.,Mhum

7. Bambang Yunarko, SH.,MH

Sirkulasi/Pemasaran : 1. Theodosia Yovitas, SH.,MHum

2. Ismiaji

3. Ika Irnawati

4. Supardi, SH

Lay Out & Produksi : 1. Sudahnan, SH.,MHum

2. Mansyur Irawan, S.Pd.

3. Bambang Sulistiawan, ST

PENYELESAIAN PERSELISIHAN HUBUNGAN INDUSTRIAL MELALUI LEMBAGA ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

2012-02-19T23:31:00.000-08:00

PENYELESAIAN PERSELISIHAN HUBUNGAN INDUSTRIAL

MELALUI LEMBAGA ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

Bambang Yunarko

Fakultas Hukum Universitas Wijaya Kusuma Surabaya

ABSTRAK

Penyelesaian sengketa tidak diselesaikan di pengadilan, tetapi juga dapat diselesaikan melalui pengadilan umum dikenal sebagai penyelesaian sengketa alternatif, salah satunya adalah arbitrase. Hubungan industrial arbitrase untuk menyelesaikan perselisihan kepentingan dan hanya perselisihan antar serikat pekerja atau buruh di satu perusahaan. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang Hubungan Industrial, khususnya arbitrase hubungan industrial Indonesia sesuai dengan prinsip lex specialis derogat lex generali.

Kata Kunci: Penyelesaian, Hubungan Industrial, Arbitrase Hubungan Industrial

ABSTRACT

The solution of dispute of shouldn’t be resolved in the court, in the court, but also can be resolved through but also can be resolved through the courts of commonly be known as alternative dispute solution, one of which is arbitration. Industrial relations arbitration to resolve disputes only the interest and disputes between union/union workers at one company. Act No. 2 of 2004 about industrial relations, specifically arrange the particulars of arbitration of industrial relations in Indonesia accord with principle lex specialis derogat lex generali.

Keywords: Disputes, Industrial relations, Industrial relations arbitration.

PENDAHULUAN

Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Internasional dihubungkan dengan Peraturan Pelaksanaan Tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial diperoleh suatu gambaran bahwa proses penyelesaian hubungan industri itu telah mengalami perkembangan yang cukup kompleks. Disebut sifat kompleks karena penanganan perselisihan itu saat dapat ditempuh dalam (2) dua jalur, yaitu: Pertama, Jalur Peradilan: Penyelesaian perselisihan melalui jalur peradilan telah diatur dalam sisitim peradilan bahwa tenaga Hakim sudah ditambah dengan Hakim Ad-Hoc, yang proses litigasinya berjalan diperadilan umum. Sistim peradilan di peradilan umum hanya terdiri dari 2 (dua) tingkat yakni, penyelesaian perselisihan hubungan industrial di tingkat pertama dan tingkat kasasi, perubahan ini secara nyata adalah mengganti sistim peradilan semu yang semula perselisihan perburuhan ditangani P4D atau P4P. Sistim ini diharapkan akan lebih efektif agar dengan cara itu Hakim dalam peradilan hubungan industrial sudah menerapkan aspek keadilan hukum terhadap kaum buruh maupun pengusaha. Kedua, Penanganan Perselisihan di Luar Pengadilan, yaitu: (a) konsiliasi; (b) arbitrase; (c) mediasi

Tujuan kedua sistem penyelesaian perselisihan hubungan industrial itu adalah, untuk: (a) Menciptakan ketenangan atau ketentraman dalam kerja serta ketenangan usaha; (b) Meningkatkan produksi; (c) Meningkatkan kesejahteraan pekerja serta derajatnya sesuai dengan martabat manusia, oleh karena itu hubungan industrial Pancasila harus dilaksanakan sesuai dengan asas tri kemitraan (three partnership) yaitu partnership in responsibility, partnership inproduction, dan partnership in profit.

Penyelesaian perselisihan perburuhan dahulu dilandaskan pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957 tentang Penyelesaian Perselisihan Perburuhan, yang selanjutnya disebut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957. Namun seiring dengan perkembangan jaman, maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957 tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan dan kebutuhan di atas, hal ini disebabkan oleh beberapa hal, pertama, Putusan Panitia Penyelesaian Perselisihan Perburuhan yang selanjutnya disingkat dengan P4-Pusat yang semula final, pihak yang tidak menerima putusan tersebut dapat mengajukan gugatan pada pengadilan tingkat tinggi tata usaha negara, selanjutnya dapat dimohonkan kasasi pada Mahkamah Agung.

Proses ini membutuhkan waktu yang relatif lama serta sangat tidak sesuai jika diterapkan dalam kasus ketenagakerjaan (hubungan industrial) yang memerlukan penyelesaian perkara secara cepat, karena berkaitan dengan proses produksi dan hubungan kerja. Kedua, adanya kewenangan Menteri untuk menunda atau membatalkan putusan P4-Pusat atau yang biasa disebut hak veto. Hak veto dianggap merupakan campur tangan Pemerintah dan tidak sesuai dengan Paradigma yang berkembang di masyarakat, dimana peranan Pemerintah seharusnya harus dikurangi. Ketiga, dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957 yang dapat menjadi pihak dalam penyelesaian hubungan industrial hanyalah serikat pekerja atau serikat buruh. (Adrian Sutedi, 2009: 104).

Penyelesaian perselisihan yang terbaik adalah penyelesaian oleh para pihak yang berselisih, sehingga dapat diperoleh hasil yang menguntungkan bagi kedua belah pihak. (Abdussalam, 2008: 155). Namun demikian, pemerintah dalam upayanya untuk memberikan pelayanan masyarakat khusus-nya kepada masyarakat pekerja atau buruh dan pengusaha, berkewajiban memfasilitasi penyelesaian perselisihan hubungan industrial tersebut.

Upaya fasilitasi dilakukan dengan menyedia-kan tenaga mediator yang bertugas untuk memper-temukan kepentingan kedua belah pihak yang berselisih. Dengan adanya era demokrasi di segala bidang, maka perlu diakomodasi ketertiban masyarakat dalam menyelesaikan perselisihan hubungan industrial melalui negoisasi, konsiliasi, atau arbitrase.

Penyelesaian perselisihan melalui arbitrase pada umumnya, telah diatur di dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa, yang selanjutnya disebut Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999. Notabene pembentukan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 ini merupakan suatu upaya untuk menjawab tuntutan akselerasi dan dinamika masyarakat dalam memanajemen konflik komersial yang volume dan dentitasnya semakin kompleks. Namun demikian, meskipun arbitrase telah diatur dalam sebuah Undang-Undang tersendiri, tetapi di dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 tersebut sama sekali tidak menetapkan lembaga arbitrase sebagai peradilan Negara. Arbitrase hanyalah menjadi sebuah cara yang dipilih oleh pihak yang bersengketa untuk memberikan putusan mengenai sengketa tertentu.

Bahkan sengketa yang dapat diselesaikan melalui arbitrase itupun secara limitative disebutkan yaitu hanya sengketa perdata secara sempit dan sengketa dalam bidang perdagangan.

Arbitrase yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 merupakan bentuk pengaturan khusus, sedangkan arbitrase untuk penyelesaian perselisihan hubungan industrial belum ditetapkan dan dibentuk secara khusus. Dengan adanya kebutuhan akan suatu pengaturan khusus mengenai penyelesaian perselisihan hubungan industrial yang sesuai dengan keadaan jaman sekarang, maka pemerintah Republik Indonesia mensahkan dan memberlakukan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial yang kemudian disebut Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 ini diakui sebagai pengaturan khusus bagi penyelesaian perselisihan hubungan industrial, sesuai dengan asas hukum lex specialis derogad lex generali.

Ketentuan peralihan yang terdapat dalam Pasal 125 menyebutkan bahwa dengan berlakunya Undang-Undang ini (Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004), maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1957 tentang Penyelesaian Perselisihan Perburuhan dinyatakan tidak berlaku lagi.

Di dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 ini diatur mengenai bentuk penyelesaian perselisihan hubungan industrial, di antaranya dapat melalui jalur litigasi yaitu pada pengadilan hubungan industrial, kemudian dapat pula melalui jalur non litigasi yaitu meliputi penyelesaian perselisihan hubungan industrial dengan cara bipartite, mediasi, konsiliasi dan arbitrase.

Perumusan mengenai Perselisihan hubungan industrial di dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan, yang selanjutnya disebut Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003, bahkan memperluas lingkup perselisihan perburuhan yang tidak semata-mata antara pekerja atau buruh dengan majikan dalam posisi yang bersebrangan akan tetapi juga perselisihan antar sesama pekerja atau buruh dalam satu perusahaan. Berikut adalah definisi perselisihan hubungan industrial menurut ketentuan Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 disebutkan bahwa Perselisihan hubungan industrial adalah perbedaan pendapat yang mengakibatkan pertentangan antara pengusaha atau gabungan pengusaha dengan pekerja atau buruh dan/atau serikat pekerja atau serikat buruh.

Adanya perselisihan mengenai hak, perselisihan kepentingan, perselisihan permulaan hubungan kerja serta perselisihan antar serikat pekerja/serikat buruh hanya dalam suatu perusahaan. Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 sebagai peraturan khusus yang mengatur mengenai penyelesaian perselisihan hubungan industrial membuat penulis tertarik untuk melakukan penulisan mengenai suatu bentuk dan pelaksanaan penyelesaian perselisihan hubungan industrial. Namun pada kesempatan ini penulis sangat tertarik memfokuskan pada penyelesaian perselisihan hubungan industrial melalui arbitrase. Adapun alasan penulis tertarik pada pokok penulisan arbitrase hubungan industrial karena masih banyak masyarakat luas yang kurang tahu tentang arbitrase sebagai alternatif penyelesaian perselisihan hubungan industrial dan sebenarnya selain melalui pengadilan hubungan industrial, sesungguhnya penyelesaian perselisihan hubungan industrial dapat diselesaikan melalui jalur diluar pengadilan yaitu salah satunya melalui arbitrae hubungan industrial.

JENIS PERSELESAIAN HUBUNGAN INDUSTRIAL

Sesuai dengan tata hukum di Indonesia Pasal 1 angka I Nomor 2 Tahun 2004 memberikan pengertian tentang perselisihan hubungan industrial. Perselisihan Hubungan Industrial adalah perbedaan pendapat yang mengakibatkan pertentangan antara pengusaha atau gabungan pengusaha dengan pekerja/buruh atau serikat pekerja/serikat buruh karena adanya perselisihan mengenai hak, perselisihan kepentingan, perselisihan pemutusan hubungan kerja dan perselisihan antar serikat pekerja/serikat buruh dalam satu perusahaan. Dari pengertian di atas maka semakin jelas bahwa perselisihan hubungan industrial meliputi perselisihan hak, perselisihan antar serikat pekerja dalam satu perusahaan.

Berikut ini adalah beberapa pengertian perselisihan di atas: Pertama, Perselisihan Hak. Perselisihan hak merupakan perselisihan hukum karena perselisihan ini terjadi akibat pelanggaran kesepakatan yang telah dibuat oleh para pihak. Pelanggaran tersebut termasuk didalamnya hal-hal yang sudah ditentukan dalam peraturan perusahaan serta peraturan perundang-undangan yang berlaku. (Lalu Husni, 2007: 45). Karena itu, menurut Imam Soepomo, perselisihan hak terjadi karena tidak adanya persesuaian paham mengenai pelaksanaan hubungan kerja; Kedua, Perselisihan Kepentingan. Perselisihan kepentingan disebut juga belangen geschil, menurut Imam Soepomo terjadi karena ketidak sesuaian paham dalam perubahan syarat-syarat kerja atau keadaan perburuhan. Dari pengertian di atas jelaslah perbedaan antara kedua jenis perselisihan tersebut, yakni perselisihan hak objek sengketanya adalah tidak dipenuhinya hak yang telah ditetapkan karena adanya perbedaan dalam implementasi atau penafsiran ketentuan peraturan perundang-undangan, perjanjian kerja, peraturan perusahaan, atau perjanjian kerja bersama yang melandasi hak yang disengketakan. Sedangkan dalam perselisihan kepentingan, objek sengketanya karena tidak adanya kesesuaian paham/pendapat mengenai pembuatan, dan/atau perubahan syarat-syarat kerja yang ditetapkan dalam perjanjian kerja, atau peraturan perselisihan, atau perjanjian kerja bersama. (i) Perselisihan Pemutusan Hubungan Kerja; Perselisihan Pemutusan Hubungan Kerja (PHK) adalah perselisihan yang timbul adanya kesesuaian pendapat mengenai pengakhiran hubungan kerja yang dilakukan oleh salah satu pihak (Pasal 1 angka 4 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004). Perselisihan mengenai PHK selama ini paling banyak terjadi karena tindakan PHK yang dilakukan oleh satu pihak dan pihak lain tidak dapat menerimanya. (ii) Perselisihan antar Serikat Pekerja/Serikat Buruh dalam Satu Perusahaan Perselisihan antar serikat pekerja/serikat buruh adalah perselisihan antara serikat pekerja/serikat buruh dengan serikat pekerja/serikat buruh lain hanya dalam satu perusahaan. Perselisihan tersebut terjadi karena tidak adanya persesuaian paham mengenai keanggotaan pelaksanaan hak, dan kewajiban keserikat pekerjaan (Pasal 1 angka 5 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004). Sejalan dengan era keterbukaan dan demokratisasi dalam dunia industri yang diwujudkan dengan kebebasan untuk berserikat bagi pekerja/buruh sehingga jumlah serikat pekerja/buruh disuatu perusahaan tidak dapat dibatasi. Kebebasan berserikat bagi pekerja/buruh merupakan hak dasar yang dilindungi dan dijamin secara konstitusional. (Bohder Johan Nasution, 2004: 1)

Untuk mewujudkan hak tersebut, pekerja/buruh harus diberi kesempatan yang seluas-luasnya untuk mendirikan dan menjadi anggota serikat pekerja/buruh. Pendirian serikat pekerja/buruh berfungsi sebagai sarana untuk memperjuangkan, melindungi, dan membela kepentingan dan meningkatkan kesejahteraan pekerja dan keluarganya. Pem-bentukan organisasi serikat pekerja harus dilakukan secara demokratis, bebas, mandiri dan bertanggung jawab tanpa campur tangan atau pengaruh pihak manapun.

PERSELISIHAN YANG DAPAT DISELESAI-KAN MELALUI ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

Wilayah kerja arbitrase hubungan industrial dalam hal penyelesaian perselisihan hubungan industrial meliputi semua wilayah di negara Indonesia. Arbitrase juga mempunyai batas-batas kewenangan mengenai pekerja yang dapat diselesaikan melalui arbitrase hubungan industrial. Batasan tentang arbiter dan arbitrase hubungan industrial dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tidak sama dengan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 secara spesifik merinci kompetensi arbitrase hubungan industrial yang hanya berwenang menyelesaikan perselisihan hubungan industrial untuk dua jenis perselisihan yaitu: Pertama, Perselisihan Kepentingan, yang didalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 didefinisikan sebagai perselisihan yang timbul dalam hubungan kerja karena tidak adanya kesesuaian pendapat mengenai pembuatan, dan/atau perubahan syarat-syarat kerja yang ditetapkan dalam perjanjian kerja bersama; Kedua, Perselisihan Antar Serikat Pekerja/Serikat Buruh, yang di dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 didefinisikan sebagai perselisihan antar serikat pekerja/serikat buruh dengan serikat pekerja/serikat buruh lain hanya dalam satu perusahaan, karena tidak adanya kesesuaian paham mengenai keanggotaan, pelaksanaan hak, dan kewajiban keserikat pekerjaan.

PENYELESAIAN PERSELISIHAN HUBUNGAN INDUSTRI MELALUI ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

Penyelesaian perselisihan hubungan industrial melalui arbitrase hubungan industrial yang dilakukan oleh arbiter harus diawali dengan upaya mendamaikan kedua belah pihak yang berselisih. Apabila perdamaian tersebut tercapai maka arbiter atau majelis arbiter wajib membuat akta perdamaian yang ditandatangani oleh para pihak yang berselisih dan arbiter. Akta perdamaian sebagaimana dimaksud di atas didaftarkan di pengadilan hubungan industrial pada pengadilan negeri di wilayah arbiter mengadakan perdamaian (Pasal 44 ayat 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004). Pendaftaran akta perdamaian dilakukan sebagai berikut: Pertama, Akta perdamaian yang telah didaftar diberikan akta bukti pendaftaran dan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari akta perdamaian; Kedua, Apabila akta perdamaian tidak dilaksanakan oleh salah satu pihak, maka pihak yang dirugikan dapat mengajukan permohonan eksekusi kepada pengadilan hubungan industrial pada pengadilan negeri di wilayah akta perdamaian didaftar untuk mendapat penetapan eksekusi; Ketiga, Dalam hal permohonan eksekusi berdomisili di luar wilayah hukum pengadilan hubungan industrial pada pengadilan negeri tempat pendaftaran akta perdamaian, maka pemohon eksekusi dapat mengajukan permohonan eksekusi kepada pengadilan hubungan industrial di wilayah domosili pemohon eksekusi untuk diteruskan ke pengadilan hubungan industrial pada pengadilan negeri yang berkompeten melaksanakan eksekusi. (Pasal 44 ayat 4 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004).

Penyelesaian perselisihan hubungan industrial harus dilakukan melalui kesepakatan tertulis dari para pihak yang berselisih untuk menyerahkan penyelesaian perselisihannya serta putusannya agar mengikat para pihak dan bersifat final.

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Pasal 32 ayat (3) mensyaratkan bahwa penyelesaian perselisihan melalui arbitrase dilakukan atas dasar kesepakatan para pihak yang berselisih dan dinyatakan secara tertulis dalam surat perjanjian arbitrase. Surat perjanjian arbitrase sekurang-kurangnya memuat: Pertama, Nama lengkap dan alamat atau tempat kedudukan para pihak yang berselisih; Kedua, Pokok persoalan yang menjadi perselisihan dan yang diserahkan kepada arbitrase untuk diselesaikan dan diambil keputusan; Ketiga, Jumlah arbiter yang disepakati; Keempat, Pernyataan para pihak yang berselisih untuk tunduk dan menjalankan putusan arbitrase; dan Kelima, Tempat, tanggal pembuatan surat perjanjian, tanda tangan para pihak yang berselisih.

Jika para pihak sudah menandatangani surat perjanjian arbitrase, mereka berhak memilih arbiter dari daftar arbiter yang ditetapkan oleh Menteri tenaga kerja. Apabila arbiter telah tandatangan surat perjanjian, yang bersangkutan tidak dapat menarik diri kecuali atas persetujuan para pihak (Pasal 35 ayat 1 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004).

Perjanjian penunjukan arbiter sekurang-kurangnya memuat: Pertama, Nama lengkap dan alamat atau tempat kedudukan para pihak yang berselisih dan arbiter; Kedua, Pokok-pokok yang menjadi persoalan yang menjadi perselisihan dan yang diserahkan kepada arbiter untuk diselesaikan dan diambil keputusan; Ketiga, Biaya arbitrase dan honorium arbiter; Keempat, Pernyataan para pihak yang berselisih untuk tunduk dan menjalankan keputusan arbitrase; Kelima, Tempat, tanggal pembuatan surat perjanjian, dan tandatangan para pihak yang berselisih dan arbiter; Keenam, Pernyataan arbiter atau para arbiter untuk tidak melampaui kewenangannya dalam penyelesaian perkara yang ditandatanganinya; dan Tidak mempunyai hubungan keluarga sedarah atau semenda sampai dengan derajat kedua dengan salah satu pihak yang berselisih.

Perjanjian penunjukan arbiter di atas sekurang-kurangnya dibuat rangkap 3 (tiga). Setelah dibuat rangkap 3 selanjutnya masing-masing pihak dan arbiter mendapatkan 1 (satu), yang mem-punyai kekuatan hokum sama. Dalam hal arbitrase dilakukan oleh beberapa arbiter, maka asli dari perjanjian tersebut diberikan kepada ketua majelis arbiter. Dalam hal arbiter telahn menerima penunjukan dan menandatangani surat perjanjian tersebut, maka pihak yang bersangkutan tidak dapat menarik diri, kecuali atas persetujuan para pihak. Arbiter yang akan menarik diri harus mengajukan permohonan secara tertulis kepada para pihak.

Penyelesaian perselisihan hubungan industrial melalui arbitrase harus sudah diselesaikan dalam jangka 30 hari kerja sejak penandatanganan surat penunjukan arbiter. Perpanjangan waktu penyelesaian perselisihan hanya dapat dilakukan satu kali, yaitu sebanyak 14 hari kerja, itupun harus dengan persetujuan para pihak.

Selanjutnya perselisihan hubungan industrial yang sedang atau telah diselesaikan melalui arbitrase tidak dapat dilakukan ke pengadilan hubungan industrial (Pasal 53 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004). Dalam proses persidangan, pertama kali yang harus dilakukan seorang arbiter adalah harus berusaha mendamaikan para pihak, sehingga perselisihan dapat terselesaikan secara kekeluargaan.

Apabila terjadi penyelesaian damai, maka arbiter akan membantu para pihak untuk membuat perjanjian bersama dan mendaftarkannya di pengadilan perselisihan hubungan industrial untuk mendapatkan bukti akta perdamaian. Namun apabila tidak terjadi penyelesaian secara damai dan kekeluargaan, arbiter akan mengeluarkan putusan yang bersifat final, yang harus diikuti oleh para pihak yang berselisih. Atas putusan arbiter tidak dapat diajukan gugatan ke pengadilan, karena putusan tersebut telah mempunyai kekuatan hukum yang mengikat para pihak, dan merupakan putusan akhir yang berkekuatan tetap.

Putusan arbitrase didaftarkan di pengadilan hubungan industrial yang berada di pengadilan, negeri yang di wilayah arbiter yang menetapkan ke-putusan. Apabila ada pihak yang tidak bersedia melaksanakan isi putusan arbitrase, pihak yang merasakan dirugikan dapat mengajukan permohon-an fiat eksekusi di pengadilan hubungan industrial. Atas permohonan tersebut pengadilan negeri harus sudah mengeluarkan perintah pelaksanaan eksekusi selambat-lambatnya 30 hari setelah permohonan fiat eksekusi didaftarkan di pengadilan negeri setempat. Apabila ada pihak yang merasa dirugikan oleh putusan arbitrase, satu-satunya yang dapat dilakukan adalah mengajukan permohonan pembatalan putusan arbitrase ke Mahkamah Agung melalui upaya hukum peninjauan kembali. Upaya tersebut harus sudah diajukan selambat-lambatnya 30 hari terhitung sejak dikeluarkannya putusan arbitrase menurut Pasal 52 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004. Adapun alasan pengajuan perjanjian kembali adalah apabila putusan diduga mengandung unsur-unsur sebagai berikut: Pertama, Surat atau dokumen yang diajukan dalam pemeriksaan, setelah putusan dijatuhkan, diakui atau dinyatakan palsu; Kedua, Setelah putusan diambil, ditemukan dokumen yang bersifat menentukan, yang disembunyikan oleh pihak lawan; Ketiga, Keputusan diambil dari tipu muslihat yang dilakukan oleh salah satu pihak dalam pemeriksaan perselisihan; Keempat, Putusan melampaui kekuasaan arbiter hubungan industrial; Kelima, Putusan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.

Dalam jangka waktu 30 hari setelah pengajuan permohonan pembatalan, mahkamah agung harus mengeluarkan putusan. Putusan yang dikeluarkan bisa menerima permohonan pembatalan dan bisa juga menolak. Apabila diterima, maka putusan arbitrase sebelumnya akan dibatalkan dengan menyebut akibat hukum dari pembatalan.

KEUNGGULAN ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

Penyelesaian sengketa melalui arbitrase dinilai menguntungkan karena beberapa alasan sebagai berikut: Pertama, Kecepatan dalam Proses. Arbitrase hubungan industrial diminati oleh para pihak yang berselisih terutama pihak pengusaha karena proses penyelesaian perselisihannya harus selesai dalam waktu 30 hari kerja. Pasal 40 ayat 1 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 menyebutkan bahwa arbiter wajib menylesaikan perselisihan hubungan industrial dalam waktu selambat-lambatnya 30 hari kerja sejak penan-datanganan surat perjanjian. Kedua, Sifat konfidensialitas. Pemeriksaan perselisihan hubungan industrial oleh majelis arbitrase selalu dilakukan dalam persidangan tertutup dalam arti tidak terbuka untuk umum. Pemeriksaan secara tertutup tersebut dapat disimpangi kecuali para pihak yang berselisih menghendaki lain. Putusan kecuali para pihak yang berselisih menghendaki lain. Putusan yang dijatuhkan dalam sidang tertutup tersebut hampir tidak pernah dipublikasikan. Dengan demikian, penyelesaian melalui arbitrase diharapkan dapat menjaga kerahasiaan para pihak yang bersengketa; Ketiga, Pemeliharaan Hubungan yang Baik. Penyelesaian sengketa melalui arbitrase hubungan industrial dapat menjaga suatu hubungan baik antara para pihak yang berselisih, sebab dalam penyelkesaian menggunakan arbitrase dilakukan secara dialogis dengan atau tanpa melibatkan pihak ketiga yang netral dan putusan hakikatnya merupakan kesepakatan para pihak. Sifat penye-lesaian sengketa yang ada, win-win solution, bahwa setiap pihak tidak dirugikan dan masing-masing pihak mendapatkan keuntungan yang sembarang; Keempat, Hemat Waktu Dan Biaya; Penyelesaian melalui arbitrase hubungan industrial dinilai dapat menghemat waktu dan biaya, hal ini sejalan dengan asas dalam penyelesaian sengketa melalui arbitrase yang cepat, sederhana, dan biaya murah. Kelima, Putusan Nonyudisial; Maksudnya bahwa putusan yang dihasilkan tidak oleh lembaga hakim, tetapi lebih pada hasil kesepakatan para pihak yang bersengketa sendiri dengan atau tanpa bantuan pihak ketiga yang netral. Karena merupakan kesepakatan maka, hasil penyelesaian hakikatnya merupakan perjanjian merupakan perjanjian yang mengikat, seperti Undang-Undang, dan wajib dilaksanakan dengan itikad baik.

KELEMAHAN ARBITRASE HUBUNGAN INDUSTRIAL

Beberapa faktor yang merupakan kelemahan arbitrase adalah sebagai berikut: Pertama, Hanya untuk Para Pihak Bonafide. Arbitrase hubungan industrial terkesan hanya bermanfaat untuk para pihak atau pengusaha yang bona fide (bonafide) atau jujur dan dapat dipercaya. Para pihak yang bonafide adalah mereka yang memiliki kredibilitas dan integritas, artinya patuh terhadap kesepakatan. Kedua, Ketergantungan Mutlak Pada Arbiter Hubungan Industrial. Putusan arbitrase selalu tergantung pada kemampuan teknis arbiter untuk memberikan putusan yang tepat dan sesuai dengan rasa keadilan para pihak. Meskipun arbiter memiliki keahlian teknis yang tinggi, bukanlah hal yang mudah bagi majelis arbitrase untuk memuaskan dan memenuhi kehendak para pihak yang bersengketa. Pihak yang kalah akan mengatakan bahwa putusan arbitrase tidak adil, demikian pula sebaliknya. Ketergantungan secara mutlak terhadap para arbiter dapat merupakan suatu kelemahan karena substansi perkara dalam arbitrase tidak dapat diuji kembali (melalui proses banding). Ketiga, Tidak Ada Preseden Putusan Terdahulu Putusan arbitrase dan seluruh pertimbangan di dalamnya bersifat rahasia dan tidak dipublikasikan. Akibatnya, putusan tersebut bersifat mandiri dan terpisah dengan yang lainnya, sehingga tidak ada legal precedence atau keterikatan terhadap putusan-putusan arbitrase sebelumnya. Artinya, putusan-putusan arbitrase atas suatu sengketa terbuang tanpa manfaat, meskipun di dalamnya mengandung argumentasi-argumentasi berbobot dari para arbiter terkenal di bidangnya.

PENUTUP

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang penyelesaian perselisihan hubungan industrial mengatur secara khusus mengenai penyelesaian perselisihan hubungan industrial melalui, sesuai dengan asas hukum lex specialis derogad lex generali. Arbitrase hubungan industrial dapat menyelesaikan perselisihan kepentingan dan perselisihan antar serikat pekerja/serikat buruh dalam satu perusahaan. Penyelesaian melalui arbitrase harus melalui kesepakatan tertulis dari para pihak yang berselisih untuk menyerahkan penyelesaian perselisihan kepada arbiter yang putusannya mengikat para pihak dan bersifat final.

DAFTAR PUSTAKA

Abdussalam, 2009, Hukum Ketenagakerjaan, Jakarta: Restu Agung.

Asikin, Zaenal, dkk., 2008, Dasar-Dasar Hukum Perburuhan, Jakarta: Raja Grafindo Persada.

Asyhadie, Zaeni, 2008, Hukum Kerj, Jakarta: Rajawali Pers.

Dono, Agus, Arbitrase sebagai Salah Satu Alternatif Penyelesaian Sengketa di Luar Pengadilan. Panduan Kuliah. Surabaya: Fakultas Hukum Universitas Wijaya Kusuma.

Harahap, Yahya, 2006, Arbitrase, Edisi Kedua. Jakarta: Sinar Grafika.

Husni, Lalu, 2007, Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial Melalui Pengadilan & di Luar Pengadilan, Jakarta: Rajawali Pers.

H.P. Pangabean, 2007, Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial, Jakarta: Jala Permata.

Johan Nasution, Bahder, 2004, Hukum Ketenaga-kerjaan Kebebasan Berserikat bagi Pekerja. Bandung: Mandar Maju.

Moch. Salam, Faisal, 2009, Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial di Indonesia, Bandung: Mandar Maju.

Sutedi, Adrian, 2009, Hukum Perburuhan, Jakarta: Sinar Grafika.

Umam, Khotibul, 2010, Penyelesaian Sengketa di Luar Pengadilan. Yogyakarta: Pustaka Yustisia.

Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa.

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial.

Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Republik Indonesia Nomor PER.02/Men/2005 tentang Tata Cara Pendaftaran, Pengujian, Pemberian, dan Pencabutan Sanksi bagi Arbiter Hubungan Industrial.

Budiono, 2005, Kamus Lengkap Bahasa Indonesia. Surabaya: Karya Agung.

Kamus Hukum, Bandung: Citra Umbara.

Edisi Oktober 2010

2011-08-09T07:47:00.000-07:00

DAFTAR PEMILIH TETAP DAN PERLINDUNGAN HAK PILIH (KAJIAN PERUNDANG-UNDANGAN DAN KEPUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI)

Himawan Estu Bagijo, Balitbangda Bidang Hukum dan Konstitusi,Propinsi Jawa Timur.

KAJIAN KONSTITUSIONAL INDEPENDENSI DAN AKUNTABILITAS MAHKAMAH KONSTITUSI

Malik, Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Sunan Giri Malang.

KAPITA SELEKTA SEKITAR PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Suhariyono AR, Kementrian Hukum dan HAM.

TUNTUTAN GANTI RUGI PADA PERADILAN ADMINISTRASI

Maftuh Effendi, Pengadilan Tata Usaha Negara Semarang.

MAKNA PERBUATAN HUKUM PUBLIK OLEH BADAN ATAU PEJABAT ADMINISTRASI NEGARA YANG MELANGGAR HUKUM (Suatu Tinjauan Yuridis menurut Hukum Administrasi Negara)

Agus Budi Susilo, Pengadilan Tata Usaha Negara Yogyakarta.

Makna Perbuatan Hukum Publik oleh Badan atau Pejabat Administrasi Negara Yang Melanggar Hukum (Suatu Tinjauan Yuridis menurut Hukum Administrasi Negara)

2011-08-09T07:29:00.000-07:00

Agus Budi Susilo

Pengadilan Tata Usaha Negara Yogyakarta

Abstrak

Badan atau Pejabat administrasi negara (jabatan administrasi negara) mempunyai wewenang yang luas dalam melaksanakan urusan pemerintahan (eksekutif). Dengan wewenang yang luas ini cenderung untuk disalahgunakan sehingga menimbulkan kerugian dan ketidakadilan di pihak masyarakat, oleh karena itu harus ada lembaga lain yang mengontrolnya. Berdasarkan teori trias politika lembaga eksekutif secara politis dikontrol oleh lembaga legislatif dan secara yuridis dikontrol oleh lembaga yudikatif, karena pejabat administrasi negara menjalankan fungsi eksekutif maka lembaga yudikatif yang mengontrol secara yuridis adalah pengadilan administrasi negara. Kontrol yuridis oleh pengadilan administrasi negara saat ini berdasarkan Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009 (perubahan kedua) dan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 (perubahan pertama) yang merevisi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang PTUN hanya dalam hal ketetapan administrasi (beschikking) yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat administrasi negara saja, padahal secara philosofis kompetensi absolut pengadilan administrasi negara adalah menyelesaikan sengketa administrasi negara dalam arti luas. Oleh karenanya berdasarkan pandangan futuristik perlu ditelaah lebih lanjut undang-undang tersebut untuk direvisi terutama mengenai makna sengketa administrasi negara berupa perbuatan hukum publik oleh jabatan administrasi negara yang melanggar hukum. Semua ini tiada lain bertujuan untuk mereposisi kembali hakikat penegakan hukum administrasi oleh pengadilan administrasi negara dan menyederhanakan (effisiensi dan effektifitas) semua penyelesaian sengketa administrasi negara yang selama ini dilakukan oleh peradilan umum (misalnya sengketa administrasi negara mengenai HAKI dan ketenagakerjaan) dan peradilan khusus (misalnya sengketa pajak) menjadi kewenangan absolut pengadilan administrasi negara.

Kata Kunci: perbuatan hukum publik, badan administrasi negara, melanggar hukum.

Abstract

Agency or Officer in the state administration (office of the state administration) has broad authority in conducting the affairs of government (executive). With this broad authority tend to abuse that caused harm and injustice in the society, therefore there must be other institutions that control it. Based on the theory of triad politics of the executive is politically controlled by the legislative and juridical institutions controlled by the judiciary, because the state administration officials running the executive functions that control the judiciary is legally the state administrative court. Judicial control by the state administrative court is currently under Law No. 51 of 2009 (second amendment) and Law No. 9 of 2004 (first change) is revising the Law No. 5 of 1986 concerning the Administrative Court only in the case of administrative provisions (beschikking ) issued by the agency or official of the state administration alone, whereas the absolute competence philosofis state administrative court is to settle disputes in a broad sense the state administration. Therefore based views need to be explored further futuristic law to be revised, especially about the meaning of the state administrative disputes in the form of legal action by the office of public administration in violation of state law. All this is nothing else aims to reposition the nature of administrative enforcement by the courts and simplify state administration (efficiency and effectiveness) of all state administrative dispute resolution has been done by a civil court (for example, state administrative disputes regarding intellectual property rights and labor) and special courts (eg tax disputes) to the absolute authority of the state administrative court.

Keywords: legal acts of public, state administration bodies, violate the law.

Pendahuluan

Berbicara mengenai makna perbuatan hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi negara yang melanggar hukum ditinjau dari sudut hukum administrasi negara, maka penulis mencoba memulai untuk mengurai apa arti kata dari “makna” itu sendiri. “Makna” menurut W.J.S. Poerwadarminta sepadan dengan kata “arti” dan “maksud” (W.J.S. Poerwadarminta, 2002;624) “Arti” itu sendiri mempunyai pengertian maksud yang terkandung dalam kata atau juga kiasan dari kata “guna”, “faedah”, atau “kepentingan” (W.J.S. Poerwadarminta, 2002:58). Adapun “maksud” sama halnya dengan “yang dikehendaki”, “tujuan”, “niat yang tertentu”, “sesuatu yang terkandung dalam kalimat” (W.J.S. Poerwadarminta, 2002; 625). Kaitannya dengan masalah yang akan penulis kaji yaitu yang berkaitan dengan makna perbuatan hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi yang melanggar hukum, maka makna disini sama dengan mencoba menelusuri arti dan maksud dari perbuatan hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi negara yang melanggar hukum itu sendiri dengan menggunakan pisau analisisnya teori-teori yang ada dalam hukum administrasi negara.

Setelah menguraikan pengertian dari kata “makna”, maka perlu pula di uraikan mengenai pengertian “perbuatan hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi yang melanggar hukum”. “Perbuatan hukum publik” yang dimaksud dalam hal ini adalah perbuatan hukum publik yang dilakukan oleh badan atau pejabat administrasi negara. Secara teoritis bahwa perbuatan hukum publik mempunyai dua pengertian, yaitu perbuatan hukum publik bersegi satu (vertikal) dan perbuatan hukum publik bersegi dua (horisontal) menurut hukum administrasi negara. Perbuatan hukum publik bersegi satu ini secara teoritis dikenal dengan keputusan administrasi negara. Menurut Prajudi Atmosudirdjo sendiri, keputusan-keputusan (beslissingen) dari pada badan atau pejabat administrasi negara terdiri dari: penetapan (beschikking), rencana (plan), norma penjabaran (concrete normgeving), dan legislasi-semu (pseudo-wetgeving) atau peraturan-peraturan kebijakan (beleids regel) (Prajudi Atmosudirdjo, 1994;93). Menurut Prajudi Atmosudirdjo sendiri mengenai empat bentuk keputusan ini ; pertama, penetapan ini merupakan perbuatan hukum yang sepihak (eenzijdig), bersifat administrasi negara artinya realisasi dari pada ketentuan undang-undang secara nyata, kasual (menurut kasus-kasus tertentu), dan individual; kedua, rencana termasuk salah satu bentuk perbuatan hukum sepihak di bidang Hukum Administrasi yang mencipta hubungan hukum (yang mengikat) antara Penguasa dan para Warga Masyarakat, maka rencana adalah seperangkat tindakan-tindakan yang terpadu, dengan tujuan agar tercipta suatu keadaan yang tertib bilamana tindakan-tindakan tersebut telah selesai direalisasikan, misalnya: Rencana Tata Hutan (penentuan margasatwa dan hutan lindung); ketiga, norma penjabaran adalah suatu perbuatan hukum oleh pejabat administrasi untuk membuat agar suatu ketentuan undang-undang mempunyai isi yang konkret, praktis, dan dapat diterapkan menurut keadaan waktu dan tempat, misalnya : di bidang lalu-lintas (pemasangan dari rambu-rambu lalu-lintas, penunjukan tempat parkir, dan anjuran memakai helm bagi pengendara sepeda motor); keempat, pseudo-wetgeving adalah penciptaan dari aturan-aturan hukum oleh pejabat administrasi yang berwenang dan sebenarnya dimaksudkan sebagai garis-garis pedoman (richtlijnen) pelaksanaan kebijaksanaan (policy) untuk menjalankan suatu ketentuan undang-undang, akan tetapi dipublikasikan secara luas (Prajudi Atmosudirdjo, 1994:94-103).

Pendapat tersebut sama halnya dengan pendapat S.F. Marbun yang merumuskan keputusan administrasi negara sebagai berikut (S.F. Marbun, 2001:219-220). Keputusan ialah perbuatan hukum publik bersegi satu yang dilakukan oleh alat pemerintahan (dalam arti sempit) berdasarkan suatu kekuasaan atau wewenang istimewa dengan maksud terjadinya perubahan dalam hubungan hukum. Selanjutnya beliaupun menjelaskan bahwa pengertian keputusan administrasi negara tersebut bersifat netral. Maksudnya, pengertian tersebut tercakup di dalamnya pengertian keputusan dalam arti konkrit-individual (beschikking) dan keputusan dalam arti (umum-abstrak) atau regeling. Dalam arti yang umum-abstrak inilah masuk pula didalamnya rencana (plan), norma penjabaran (concrete normgeving), dan legislasi-semu (pseudo-wetgeving) atau peraturan-peraturan kebijakan (beleids regel).

Lain halnya dengan perbuatan hukum publik bersegi dua, dimana perbuatan pejabat administrasi negara yang demikian masih ada silang pendapat tentang keberadaannya. Bahkan dalam perkembangannya ada yang berpendapat bahwa selain perbuatan hukum bersegi satu dan dua, adapula perbuatan hukum publik bersegi banyak (meerziydig) misalnya: pembuatan Surat Ketetapan Bersama yang dilakukan lebih dari dua pejabat administrasi dari instansi yang berbeda. Meskipun demikian penulis tidak sependapat dengan hal tersebut, karena meskipun Surat Ketetapan Bersama dilakukan lebih dari dua pejabat dari instansi yang berbeda tetapi sifatnya masih horisontal masih masuk kriteria perbuatan hukum publik yang bersegi dua. Berkenaan dengan perbuatan hukum publik tersebut penulis sependapat dengan Rustini Wiriaatmadja, yang berpendapat (Rustini Wiriaatmadja, 1992:112):

Semua perbuatan pemerintahan yang berdasarkan hukum publik sejauh perbuatan itu dilakukan oleh aparat Pemerintah selaku penguasa, merupakan perbuatan hukum bersegi satu, sebab kedudukan antara penguasa dengan yang dikuasai tidak sejajar, akan tetapi lebih merupakan hubungan hierarkhis. Sedangkan perbuatan hukum yang berdasarkan hukum publik yang dilakukan oleh aparat Pemerintah selaku organ dari Pemerintah sebagai badan hukum (bestuurorganen) mungkin sekali bersifat segi dua maupun segi satu. Sebenarnya dalam hal ini perbuatan tersebut merupakan pengkhususan dari hukum perdata (privat).

Berbeda halnya dengan Ateng Syafrudin (Wawancara Penulis dengan Ateng Syafrudin tanggal 19 Desember 2003 ketika sedang melakukan penelitian), beliau berpendapat bahwa perbuatan hukum publik yang dilakukan oleh badan atau pejabat administrasi negara bukan hanya yang sifatnya tertulis saja, melainkan perbuatan hukum publik tidak tertulis. Maksudnya selain perbuatan hukum publik tertulis sepanjang badan atau pejabat administrasi negara melakukan tindakan berdasarkan hukum publik dapat dikategorikan sebagai pengertian perbuatan hukum publik yang dapat dipertanggung jawabkan di pengadilan administrasi negara (PTUN). Misalnya : pembongkaran secara paksa rumah seseorang atau warga yang menempati tanah yang dikuasai pemerintah daerah setempat berdasarkan perintah lisan oleh badan atau pejabat administrasi negara kepada bawahannya.

Contoh lain yang pernah terjadi adalah kasus (menyangkut politik) seperti pemberian izin Kongres PDI di Medan pada tahun 1997 serta pengesahan hasil Kongres tersebut oleh Menteri Dalam Negeri. Secara politis, Kongres tersebut sengaja diadakan untuk menjatuhkan kedudukan Megawati Soekarno Putri sebagai Ketua Umum PDI waktu itu. Dalam hal ini Megawati sulit untuk menggugat ke PTUN karena keputusan tersebut tidak dikeluarkan secara tertulis (Lintong Oloan Siahaan, 2000:41).

Meskipun pendapat tersebut dalam praktek masih banyak silang pendapat karena perbuatan hukum publik tidak tertulis sulit untuk dibuktikan di pengadilan administrasi negara (PTUN), tetapi penulis sependapat dengan Ateng Syafrudin sebagai suatu wacana ke depan nantinya bahwa perbuatan tersebut dapat diajukan ke pengadilan administrasi negara (PTUN) sepanjang dapat dibuktikan dalam persidangan dan hakim administrasi negara yang dapat menilai perbuatan hukum publik tersebut.

Bahkan pendapat yang lebih radikal lagi menyatakan bahwa sebaiknya semua perkara perbuatan melanggar hukum oleh penguasa atau pemerintah (onrechmatige overheids daad) yang selama ini menjadi payung hukumnya adalah Pasal 1365 KUHPerdata dialihkan menjadi kompetensi peradilan administrasi negara (PTUN) dalam rangka effisiensi dan effektifitas serta mengintegrasikan semua sengketa yang berkenaan dengan perbuatan hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara ketika memangku suatu jabatan yang melanggar hukum sebagaimana yang berlaku di Perancis tempat asal mula dibentuknya badan peradilan administrasi negara di bawah lembaga Conceil d’Etat.

Makna “Melanggar Hukum” menurut Hukum Administrasi Negara

Pengertian “melanggar hukum” disini penulis menggunakannya berdasarkan terjemahan dari istilah “onrechtmatige” yang lebih tepat diartikan demikian, dari pada diartikan “melawan hukum”. Perlu penulis tambahkan bahwa pelanggaran hukum ini, bukan hanya melanggar hukum dalam arti tertulis saja melainkan juga hukum tidak tertulis.

Walaupun Pasal 53 ayat (2) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 Jis Undang-Undang No. 9 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009 memberi makna pelanggaran hukum juga dengan pengertian melanggar hukum tertulis (peraturan perundang-undangan) dan melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik, oleh karenanya beberapa hakim administrasi negara menyatakan bahwa yang dimaksud onrechtmatige adalah badan atau pejabat administrasi negara dalam membuat suatu keputusan administrasi negara berbuat willekeur dan detorunement de pouvoir (Wawancara penulis dengan Imam Soebechi (Direktur Tata Usaha Negara pada Mahkamah Agung R.I) tanggal 18 Februari 2004 ketika melakukan suatu penelitian dan saat ini beliau sudah menjadi Hakim Agung. Pada saat wawancara Undang-undang ini masih menggunakan Undang-undang No. 5 Tahun 1986, Pasal 53 ayat (2) yang pada intinya menyatakan Keputusan TUN dapat dinyatakan batal atau tidak sah apabila: (a) bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; (b)detorunement de pouvoir; c. willekeur), tetapi penulis berpendapat hal ini tidaklah cukup diartikan demikian karena dirasakan masih terlalu sempit. Berpatokan bahwa hukum sangatlah abstrak atau banyak yang mendefinisikannya secara berbeda-beda dan luas, maka penulis berpegangan bahwa hakim administrasi negara bebas menafsirkan arti pelanggaran hukum itu sendiri, karena dalam penulisan ini penulis lebih menekankan pada pembentukan hukum baru (rechtsvinding) dalam rangka penegakan hukum administrasi negara. Meskipun demikian, ada beberapa hakim administrasi negara yang dalam membuat pertimbangan hukum Putusan menyebutkan bahwa dibatalkannya keputusan administrasi negara karena bertentangan dengan salah satu sila dari Pancasila (Wawancara penulis dengan Agus Djunaedi Iskandar (Hakim Yustisial pada Mahkamah Agung R.I) tanggal 18 Februari 2004 ketika melakukan suatu penelitian). Hal yang demikian penulis sependapat karena Pancasila merupakan grundnorm (Bandingkan Soejadi, 1999; 120).

Perlunya penegakan hukum administrasi negara dalam konteks ini, menurut penulis karena sebagaimana diungkapkan oleh I Gde Pantja Astawa (I Gde Pantja Astawa dalam S.F. Marbun, et.al., 2001;309-310), bahwa sebagai konsekuensi dengan semakin meningkat pesat pembangunan di berbagai sektor/bidang kehidupan, maka pemerintah dalam hal ini badan atau pejabat administrasi negara semakin aktif dan intensif ikut campur ke dalam berbagai segi kehidupan masyarakat. Oleh karenanya hukum administrasi negara berperan sangat dominan dan penting artinya sebagai landasan atau dasar pijakan bagi tindakan badan atau pejabat administrasi negara dalam rangka mewujudkan apa yang menjadi tugasnya yaitu menyelenggarakan service public.

Atas dasar kondisi faktual tersebut, untuk mencegah timbulnya ekses-ekses dari tindakan administrasi negara, maka dibutuhkan peranan hukum administrasi negara yang berfungsi secara normatif sebagai pengatur dan koridor pada saat beraksinya administrasi negara untuk merealisasikan kewenangan-kewenangan yang dimilikinya (Suprin Na’a, 2003;57).

Seperti halnya dalam praktek, banyak hakim administrasi negara masih memakai pola pikir yang kaku dalam menerapkan peraturan perundang-undangan. Dalam keadaan yang demikian mengakibatkan implementasi penegakan hukum administrasi negara menjadi simpang siur dan berakibat tujuan keadilan, kepastian hukum, dan kemanfaatan jadi terasa sulit direalisasikan. Banyak sekali penyelesaian sengketa yang berkenaan dengan lintas kompetensi lembaga peradilan terjadi kontradiktif ketika memberi Putusan. Misalnya sengketa pertanahan, si A selaku Penggugat mengajukan gugatan ke pengadilan administrasi negara (PTUN) untuk dapat membatalkan sertifikat tanah yang dikeluarkan oleh Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN), tetapi di lain pihak terhadap objek sengketa yang sama, sebelumnya telah ada putusan dari pengadilan negeri antara si A tersebut dengan si B mengenai kepemilikan dan dimenangkan oleh si A, tetapi pihak Tergugat (Kepala BPN) tidak mau membatalkan sertifikat atas nama B. Permasalahan dalam praktek, hakim administrasi negara jarang yang berani membuat suatu pertimbangan hukum dengan mengaitkan putusan dari pengadilan negeri sebagai dasar putusan bahwa telah terjadi perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara, yang terjadi sebaliknya bahkan putusan pengadilan administrasi negara (PTUN) menjungkir balikan putusan pengadilan negeri atau Mahkamah Agung yang telah in kracht van gewijsde. Hal ini terjadi karena pola pikir dan wawasan hakim pada peradilan administrasi negara (PTUN) yang masih terkotak-kotak dalam pembidangan antara hukum perdata dan hukum administrasi negara, sehingga tidak melihat hubungan hukum terutama mengenai arti kepentingan yang dirugikan antara keduanya bahkan melakukan suatu disparitas dalam penyelesaian sengketa terhadap kasus tersebut.

Dalam praktek mengenai hubungan hukum perdata dan hukum administrasi sudah ada Putusan Kasasi yang memberikan titik temu, yaitu Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 88 K/TUN/1993 Tanggal 7-9-1994. Pada Putusan ini dapatlah ditarik suatu kaidah hukum, yaitu :

Meskipun sengketa itu terjadi akibat dari adanya Surat Keputusan Pejabat, tetapi jika dalam perkara tersebut menyangkut pembuktian hak kepemilikan atas tanah, maka gugatan atas sengketa tersebut harus diajukan terlebih dahulu ke Peradilan Umum karena merupakan sengketa perdata.

Berdasarkan Putusan MA inilah, mekipun dalam sengketa tanah mempunyai dua titik singgung yaitu aspek keperdataan dan aspek administratif, maka kedua badan peradilan (peradilan umum dan peradilan administrasi negara) tersebut sama-sama memiliki kompetensi absolut. Hanya saja sebelum diajukan mengenai batal atau tidak sahnya prosedur penerbitan sertifikat tanah dari badan atau pejabat administrasi negara yang bersangkutan, terlebih dahulu mengenai kepemilikan (hak milik) diselesaikan dulu di Pengadilan Negeri. Setelah di putus oleh pengadilan negeri dan kemudian diajukan ke pengadilan administrasi negara (PTUN), maka hakim administrasi negara harus pula mempertimbangkan Putusan dari pengadilan negeri tadi terutama mengenai kepentingan pihak yang dirugikan.

Meskipun hal tersebut diatas dari sudut pandang kepastian hukum dapat saja dilakukan, tetapi terkadang dirasa sulit diterapkan terutama dalam hal batas tenggang waktu dalam hukum acara peradilan administrasi (vide Pasal 55 Undang-undang No. 9 Tahun 2004). Maka lebih adil kiranya apa yang ditentukan dalam Juklak M.A No.224/Td.TUN/X/1993 tanggal 14 Oktober 1993 khususnya butir V yang menyatakan :

Kalau terjadi gugatan mengenai tanah diajukan ke Peradilan Umum dan Peradilan Tata Usaha Negara dalam waktu yang bersamaan, maka yang menjadi wewenang Peradilan Tata Usaha Negara hanya mengenai sertifikat tanahnya, apakah prosedur penerbitannya sudah sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Sedangkan mengenai soal kepemilikan adalah wewenang dari Peradilan Umum.

Jika terjadi sengketa pertanahan yang mempunyai dua titik singgung (hukum perdata dan hukum administrasi negara) maka dapat diajukan gugatan kedua lembaga peradilan yang mempunyai kompetensi absolut masing-masing, sehingga dalam penyelesaian sengketanya tidak perlu lagi menunggu putusan mengenai hak milik atau kepemilikan tanah tersebut milik siapa. Menurut hemat penulis, hal ini lebih mencerminkan asas keadilan.

Menanggapi aspek keperdataan dan aspek administratif terhadap suatu sengketa, penulis sepakat dengan pendapat I Gde Pantja Astawa yang menyatakan bahwa konsekuensi logis dari dilaksanakannya bestuurzorg oleh badan atau pejabat administrasi negara yang semakin luas dan semakin intensifnya negara ikut campur dalam segala segi kehidupan masyarakat, dalam kenyataannya menimbulkan gejala makin besarnya lapangan hukum administrasi negara dan makin kecilnya lapangan hukum privat (I Gde Pantja Astawa, dalam S.F. Marbun,et.al., 2001;297). Oleh karena itu, hakim administrasi negara tidak perlu ragu untuk menerapkan hukum yang berkenaan dengan suatu perkara yang didalamnya dapat dikategorikan lapangan hukum perdata sekaligus hukum administrasi negara.

Contoh lain adalah penerapan putusan pidana dari pengadilan negeri terhadap perkara diberhentikannya seorang aparatur kelurahan sebagai pegawai negeri oleh Bupati. Menurut penulis, hakim administrasi negara dapat mempertimbangkan Putusan oleh pengadilan negeri yang berkenaan dengan terbitnya suatu keputusan administrasi negara yang disengketakan di pengadilan administrasi negara (PTUN). Hal ini dikarenakan, di samping untuk terwujudnya suatu kepastian hukum juga sebagai kontrol yuridis terhadap badan atau pejabat administrasi negara yang dianggap melakukan suatu pelanggaran hukum (baik hukum pidana maupun hukum administrasi negara).

Masalah yang serupa (seperti halnya sengketa pertanahan diatas), bila keduanya diajukan dalam waktu yang bersamaan yaitu proses pidana melalui pengadilan negeri dan gugatan melalui pengadilan administrasi negara (PTUN). Meskipun hal ini dapat dilakukan, tetapi dari segi berproses berperkara para pihak harus menempuh jalan panjang untuk mendapatkan kebenaran dan keadilan. Menurut penulis, dalam penyelesaian perkara yang demikian Hakim administrasi negara sedapat mungkin mencapai pada titik keadilan sekaligus kebenaran materiil.

Melihat permasalahan penggabungan kasus-kasus tersebut (perkara perdata dan sengketa administrasi negara maupun perkara pidana dan sengketa administrasi negara), menurut Philipus M. Hadjon (Philipus M.Hadjon, 1997;7) dalam rangka meningkatkan perlindungan hukum bagi rakyat di Indonesia perlu dikaji untuk pengembangan hukum administrasi negara di Indonesia, sehingga dimungkinkan adanya integrasi badan-badan pengadilan dalam hal penyelesaian kasus-kasus yang dimaksud. Beliau mencontohkan KUHAP yang mengatur penggabungan perkara pidana dan perdata, sehingga ada kemungkinan sehingga ada kemungkinan penggabungan dengan sengketa administrasi negara.

Perlu penulis kemukakan pula di sini, bahwa pengertian dari perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara bukanlah seperti apa yang dimaksud dalam Pasal 7A dan 7B ayat (1) UUD 1945. Pengertian dalam ketentuan tersebut adalah dikatakan bahwa Presiden (selaku Kepala Pemerintahan atau Pejabat Administrasi Negara) dianggap telah melakukan pelanggaran hukum apabila melakukan pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya ataupun perbuatan tercela. Terlihat bahwa pelanggaran hukum yang dimaksud adalah bersifat tindak pidana, meskipun ada istilah perbuatan tercela yang masih bersifat umum.

Bukan hal yang tidak mungkin terjadi pengertian perbuatan melanggar hukum oleh Presiden menurut Pasal 7A dan 7B ayat (1) UUD 1945 yang dimaksud, bila dikaitkan dengan perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara yang penulis kaji dalam tulisan ini, penulis berpendapat bahwa bila Presiden selaku pejabat administrasi negara tertinggi tidak menjalankan putusan pengadilan administrasi negara (PTUN) yang sudah in kracht van gewijsde dapat dikatakan telah melakukan suatu perbuatan tercela, yaitu tidak mematuhi hukum dengan melecehkan putusan lembaga peradilan.

Makna Perbuatan Hukum Publik oleh Badan atau Pejabat Administrasi Negara yang Melanggar Hukum Tidak Tertulis

Makna lain dari pengertian pelanggaran hukum ini, penulis berpendapat bahwa pelanggaran terhadap asas atau norma hukum publik secara umum dan hukum adat atau hukum kebiasaan dapat pula dijadikan sebagai tolok ukur pengertian perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara.

Memang masih terlalu abstrak dan sumir untuk menjadikan asas atau norma hukum publik secara umum sebagai tolok ukur perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara. Selain dikarenakan belum adanya kesepakatan yang secara komprehensif mengenai arti asas atau norma hukum publik itu sendiri terutama dalam hal penegakan hukum administrasi negara, juga untuk menerapkan dalam praktek masih terasa sulit sebab untuk mengukur kapan mendahulukan keadilan daripada kepastian hukum atau sebaliknya.

Untuk mengetahui maksud asas dan norma hukum publik ini, penulis berangkat dari pengertian asas dan norma itu sendiri. Menurut W.J.S. Poerwadarminta, pengertian asas adalah: (1)Dasar, alas, pondamen; misalnya : batu yang baik untuk asas rumah; (2)Sesuatu kebenaran yang menjadi pokok atau tumpuan berpikir (berpendapat dan sebagainya); misalnya : bertentangan dengan asas-asas hukum pidana, pada asasnya saya setuju dengan usul saudara; (3)Cita-cita yang menjadi dasar (perkumpulan, negara dan sebagainya); misalnya : membicarakan asas dan tujuan perserikatan (W.J.S. Poerwadarminta, 2002; 60-61).

Beranjak dari pengertian asas tersebut, Sri Soemantri berpendapat bahwa arti nomor dualah yang lebih tepat dalam kaitannya dengan hukum, karena dengan demikian akan ditemukan kebenaran yang menjadi pokok dasar atau tumpuan berpikir atau berpendapat, misalnya hukum keperdataan, hukum kepidanaan, hukum tata negara dan hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan (Sri Soemantri, 1995;136).

Rumusan lain dari asas itu sendiri, menurut C.W. Paton adalah : “A principle is the broad reason, which lies at the base of a rule of law” (artinya : Asas ialah suatu alam pikiran yang dirumuskan secara luas dan yang mendasari adanya suatu norma hukum) (Mahadi, 2003;122).

Terhadap pendapat tersebut, Mahadi mengkritisinya dengan menyatakan bahwa seolah-olah tiap norma hukum dapat dikembalikan kepada suatu asas, padahal dalam praktek terdapat norma-norma hukum yang tidak dapat ditelusuri bagaimana bunyi asas yang mendasarinya, semisal : norma hukum positif dalam bidang lalu-lintas, yang menyuruh pemakai jalan umum mempergunakan bagian kiri dari jalan itu. Dengan demikian norma hukum ini sulit dicarikan asasnya, tetapi kalau ia sudah menjadi norma hukum maka norma hukum itu sendirilah yang berfungsi sebagai asas.

Berbeda pandangan dengan pendapat tersebut, Jazim Hamidi menyatakan pendapatnya bahwa asas hukum merupakan bentuk awal pancaran normatif dari suatu filsafat hidup dan sekaligus merupakan nilai-nilai etik yang hidup dalam pergaulan masyarakat (Jazim Hamidi, 1996;54). Pendapatnya ini bersandar pada pendapat Moh. Koesnoe yang mendefinisikan asas, “sebagai bentuk awal pancaran normatif dari suatu filsafat hidup sebagai suatu instruksi untuk bagaimana memandang dan selanjutnya seharusnya menangani suatu lingkup persoalan-persoalan kehidupan”. Bilamana lingkup persoalan itu persoalan hukum, maka asas itu disebut “asas hukum” (Jazim Hamidi, 1996;50).

Lebih lanjut Jazim Hamidi menyimpulkan, asas hukum merupakan abstraksi dari norma-norma hukum, sedangkan norma hukum merupakan konkretisasi dari asas-asas hukum dalam bentuk peraturan hukum konkret (pasal-pasal). Jadi, dapat dikatakan asas hukum pada dasarnya bersifat tidak tertulis, ketika asas tersebut dibentuk secara tertulis dalam suatu peraturan maka sudah menjadi norma hukum.

Secara lebih sederhana lagi, Ateng Syafrudin membedakan antara asas dan norma tersebut sebagai berikut (Ateng Syafrudin, 1994; 64-65). Asas merupakan; (1)Dasar pemikiran yang umum dan abstrak; (2)Ide atau konsep; (3)Tidak mempunyai sanksi norma merupakan: (a)aturan yang konkret; (b)penjabaran dari ide; (c)mempunyai sanksi.

Adapun pengertian norma menurut W.J.S. Poerwadarminta (W.J.S. Poerwadarminta, 2002;678) adalah ukuran (untuk menentukan sesuatu). Terlihat disini arti dari norma sangatlah sumir. Lain halnya dengan pendapat dari Hommes yang merumuskan pengertian norma dengan : “de op menselijke vormgeving aan beginselen rustende regels, die toepasselijk zijn op vrije, menselijke gedragingen dan sebagainya…”. Maksud dari rumusan ini, norma adalah suatu aturan. Aturan tersebut berdasarkan pada suatu asas dan aturan diturunkan dari asas dalam suatu bentuk kalimat bahasa yang sedemikian rupa, sehingga aturan tersebut mempunyai arti bagi manusia dalam melakukan tindakan-tindakannya. Dengan kata lain, norma adalah suatu rumusan untuk dipakai oleh manusia dalam tingkah lakunya, selain itu pula norma dapat juga dinamakan aturan (Mahadi, 2003;124125; bandingkan Arief Sidharta, 2002;1-7).

Ciri-ciri khas dari norma hukum dibandingkan dengan norma-norma lainnya menurut Rosjidi Ranggawidjaja adalah (Rosjidi Ranggawidjaja, 1998;23-24): (1)Adanya paksaan dari luar yang berwujud ancaman hukum bagi pelanggarnya (biasanya berupa sanksi fisik yang dapat dipaksakan oleh alat negara); (2)bersifat umum, yaitu berlaku bagi siapa saja.

Menurut Rosjidi Ranggawidjaja pula, norma hukum ini diperlukan keberadaannya karena (Rosjidi Ranggawidjaja, 1998;24): (1)Tidak semua kepentingan atau tata tertib telah dilindungi atau diatur oleh ketiga norma tadi (agama, kesusilaan, dan kesopanan). Misalnya norma etika tidak mengatur hal-hal tentang gaji, lalu-lintas, pajak, pencatatan, perkawinan, dsb; (2)Sanksi-sanksi pelanggaran terhadap norma-norma etika bersifat psychis, sangat abstrak; sedangkan sanksi terhadap pelanggaran norma hukum bersifat physik, dan nyata (kongkrit); (3)Sifat memaksanya sangat jelas dan dapat dipaksakan oleh alat negara (pemerintah), sedangkan norma etika tidak dapat dipaksakana oleh pemerintah (hanya berupa dorongan dari dalam diri pribadi manusia).

Kaitan asas-asas dan norma-norma dengan perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara adalah pelanggaran hukum yang dimaksud melanggar ketentuan asas-asas atau norma-norma hukum publik. Pengertian asas-asas hukum publik ini menurut penulis adalah asas hukum publik secara umum. Sebagaimana penulis pahami, dalam hukum publik ada beberapa asas yang sering dikemukakan oleh para pakar hukum, diantaranya asas-asas umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behorlijk bestuur atau the general principles of good administration) dalam hukum administrasi dan asas-asas hukum nasional dalam hukum publik pada umumnya.

Makna asas-asas hukum publik yang pertama atau asas-asas umum pemerintahan yang baik (AAUPB) adalah “…..asas-asas hukum tidak tertulis yang harus diperhatikan oleh badan atau pejabat administrasi negara dalam melakukan tindakan hukum yang akan dinilai kemudian oleh hakim administrasi” (sebagaimana Olden Bidara mengutip pandangan dari F.H. Van der Burg dan G.J.M. Cartigny dalam Olden Bidara, 1994;80).

Karena AAUPB ini merupakan asas hukum, maka AAUPB bukan merupakan kecenderungan etis dan bukan pula merupakan kecenderungan moral bagi pejabat administrasi yang menjalankan roda pemerintahan. Dikatakan demikian karena menurut S.F. Marbun, etika sebagai moralitas fokusnya adalah hukum, sedangkan moral pejabat administrasi negara fokusnya adalah pada karakter dan sifat-sifat pejabat administrasi negara tersebut secara individual yang tidak terdapat di dalam peraturan-peraturan hukum. Artinya, hanya ditujukan kepada sikap batin pejabat administrasi negara untuk memiliki budi pekerti yang luhur, memiliki rasa malu, rasa bersalah dan lain-lain. Sanksinya, hanya bersifat intern dengan mengandalkan pada iktikad baik, kesadaran etis dan nilai-nilai moral pejabat administrasi negara tadi. Dengan kata lain, AAUPB ditegaskan adalah bagian dari hukum karena arahannya ditujukan kepada sikap lahir badan atau pejabat administrasi negara dengan disertai adanya beban hak dan kewajiban yang bersifat memaksa dan sanksi yang tegas serta konkrit bagi yang melanggarnya (S.F. Marbun, 2001;56-57).

Selain itu, AAUPB ditinjau dari perspektif filsafat hukum dapat dikatakan menyangkut kehidupan yang bersifat ekstern dari pejabat administrasi karena lebih cenderung sebagai penjabaran dari suatu perjanjian yang dapat diserahkan atau dipindahkan kepada pejabat administrasi lainnya, sehingga arahannya lebih ditujukan kepada kehidupan yang bersifat ekstern. Jadi menurut S.F. Marbun (S.F. Marbun, 2001;58-59), AAUPB salah satu fungsinya adalah :

sebagai arahan atau patokan bagi pelaksanaan wewenang administrasi negara untuk memberikan dan menentukan batas-batas manakah yang harus diperhatikan oleh suatu jabatan umum secara hukum, maka kita harus berorientasi kepada peraturan dan asas-asas tatanan hukum, karena hanya dengan patokan-patokan hukum tersebut kepatuhan terhadap batas-batas jabatan umum itu dapat dipaksakan, bukan kepada apa yang dapat diharapkan dari kesadaran dan keinsyafan pribadi pemegang jabatan tersebut.

AAUPB ini pada awalnya dikemukakan oleh Crince Le Roy, yang di Indonesia kemudian diadopsi dan dikembangkan oleh Kuntjoro Purbopranoto. Kuntjoro Purbopranoto mengutip tulisan Crince Le Roy, dan menambahkan pendapatnya sendiri sehingga menjadi tiga belas asas yang dikandung dalam AAUPB, yaitu (Kuntjoro Purbopranoto, 1981;28-29; bandingkan Philipus Hadjon, dalam Paulus Effendie Lotulung, 1994;106; lihat pula S.F. Marbun, 2001;166): (1)Asas kepastian hukum (principle of legal security); (2)Asas keseimbangan (principle of proportionality); (3)Asas bertindak cermat (principle of carefullness); (4)Asas motivasi untuk setiap keputusan pejabat administrasi/ tata usaha negara (priciple of motivasion); (5)Asas tidak boleh mencampuradukan kewenangan (principle of non misuse of competence); (6)Asas-Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (principle of equality); (7)Asas permainan yang layak (principle of fair play); (8)Asas keadilan atau kewajaran (principle of arbitrariness); (9)Asas menanggapi pengharapan yang wajar (principle of meeting reised expectation); (10)Asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal (principle of undoing the consequence of unnulled decisision); (11)Asas perlindungan atas pandangan hidup (cara hidup) pribadi (principle of protecting the personal way of life); (12)Asas kebijaksanaan (principle of sapiently); (13)Asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of public service).

Ketiga belas asas di atas, yang murni berasal dari Crince Le Roy adalah asas-asas yang tersebut pada butir (4), (5), (6), (8), (9), (10), dan (11). Hal ini pun dirangkumnya dari yurisprudensi peradilan biasa dan bukan dari peradilan administrasi negara, karena peradilan administrasi negara ketika itu baru berlaku di Belanda pada tahun 1976. Asas kepastian hukum: (1)asas keseimbangan; (2)asas bertindak cermat; (3)dan asas permainan yang layak; (7)berasal dari G.J. Wiarda. Selanjutnya asas kebijaksanaan (12) dan asas penyelenggaraan kepentingan umum (13), merupakan tambahan dari Kuntjoro Purbopranoto. Macam-macam asas yang termasuk dalam ruang lingkup “Algemene Beginselen van Berhoorlijk Bestuur” tersebut, kemudian oleh para pakar hukum administrasi negara di Belanda secara akademis dikelompokkan menjadi asas formal dan asas materiil. Menurut Van der Vlies, asas-asas formal meliputi : asas tujuan yang jelas, asas organ/lembaga yang tepat, asas perlunya peraturan, asas dapat dilaksanakan, dan asas konsensus. Sedangkan asas-asas materiil meliputi : asas tentang terminologi dan sistematika yang benar, asas tentang dapat dikenali, asas perlakuan yang sama dalam hukum, asas kepastian hukum, dan asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individu (lihat Bagir Manan, 1992;19-20).

Lebih lanjut mengenai AAUPB tersebut, Pasal 3 Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme telah menjadikan asas-asas hukum publik menjadi suatu norma hukum publik. Ketentuan dalam Pasal 3 itu menyatakan bahwa Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Negara (AAUPN) meliputi: (1)Asas Kepastian Hukum; (2)Asas Tertib Penyelenggaraan Negara; (3)Asas Kepentingan Umum; (4)Asas Keterbukaan; (5)Asas Proporsional; (6)Asas Profesional; dan (7)Asas Akuntabilitas.

Ketujuh asas tersebut menurut Penjelasan Pasal 53 ayat (2) butir b Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 Jis Undang-Undang No. 9 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009 disebut sebagai AAUPB. Penulis tidak sepakat mengenai Pengertian AAUPB menurut undang-undang ini, karena pada dasarnya AAUPB bersifat tidak hanya tertulis dan tidak terikat dalam beberapa asas saja. Menurut penulis AAUPB sebagai hukum tidak tertulis tumbuh dan berkembang secara pesat karena sifatnya yang abstrak dan dinamis yang dapat berubah cepat mengikuti perkembangan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat dan administrasi negara.

Kelebihan ke tujuh asas ini bila dibandingkan dengan AAUPB yang dikemukakan oleh Crince Le Roy dan dikembangkan oleh Kuntjoro Purbopranoto, pada dasarnya ke tujuh asas tersebut merangkum dari ke tiga belas asas AAUPB, bahkan menurut penulis asas-asas umum penyelenggaraan negara ini bersifat lebih luas karena ada satu asas yang tidak ada dalam ke tiga belas AAUPB yaitu asas tertib penyelenggaraan negara dan asas akuntabilitas.

Tabel :

Perbandingan Antara Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Negara Dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik

AAUPN UU No.28 Tahun 1999 (menurut UU No. 5 Tahun 1986 Jis UU No.9 Tahun 2004 dn UU No. 51 Tahun 2009 disebut AAUPB)	AAUPB menurut Crince Le Roy, G.J. Wiarda, dan Kuntjoro Purbopranoto
Asas kepastian hokum	Asas kepastian hukum, Asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal
Asas tertib penyelenggaraan negara
Asas kepentingan umum	Asas penyelenggaraan kepentingan umum
Asas keterbukaan	Asas menanggapi penghargaan yang wajar
Asas proporsional	Asas keseimbangan, Asas kesamaan dalam mengambil keputusan, Asas permainan yang layak, Asas keadilan atau kewajaran, Asas perlindungan atas pandangan hidup pribadi, Asas kebijaksanaan.
Asas professional	Asas bertindak cermat, Asas motivasi untuk setiap keputusan pejabat administrasi, Asas tidak boleh mencampur adukan kewenangan.
Asas akuntabilitas

Selain itu, dalam hukum publik dikenal juga asas-asas hukum nasional. Asas-asas ini artinya berlaku secara umum, terutama dalam lapangan hukum publik. Sebagaimana rumusan hasil Seminar Temu Kenal Cita Hukum dan Penerapan Asas-asas Hukum Nasional tanggal 22-24 Mei 1995 yang diadakan oleh BPHN di Jakarta, maka diperoleh kesimpulan bahwa dengan memperhatikan pula hasil Seminar BPHN Tahun 1989 Tentang Asas-asas Hukum Nasional, maka dapat diidentifikasi Asas-asas Hukum Dasar yang terkandung dalam UUD 1945 antara lain sebagai berikut: Dalam Pembukaan; (1)Asas Kebebasan yang berperikemanusiaan dan berperikeadilan; (2)Asas bahwa Indonesia negara pejuang; (3)Asas pengakuan atas Kekuasaan Tuhan Yang Maha Esa; (4)Asas mengayomi bangsa dan tanah air; (5)Asas memajukan kesejahteraan umum; (6)Asas mencerdaskan kehidupan bangsa; (7)Asas ikut menertibkan dunia; (8)Asas negara Pancasila; (9)Asas kebebasan memeluk Agama; (10)Asas kemanusiaan yang adil dan beradab; (11)Asas Kebangsaan; (12)Asas Bhineka Tunggal Ika; (13)Asas musyawarah untuk mufakat; (14)Asas keadilan sosial.

Dalam Batang Tubuh (hanya dicantumkan beberapa pasal yang masih relevan digunakan pasca Amademen Batang Tubuh UUD 1945: (1)Asas negara kebangsaan; (2)Asas kedaulatan rakyat; (3)Asas negara kesatuan berbentuk republik; (4)Asas negara demokrasi perwakilan; (5)Asas negara konstitusional; (6)Asas kekeluargaan; (7)Asas persamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; (8)Asas persamaan hak atas kesempatan kerja dan penghidupan yang layak; (9)Asas bahwa hukum mengendalikan struktur perekonomian; (10)Asas kemerdekaan berserikat dan mengeluarkan pikiran; (11)Asas persamaan hak dan kewajiban bela negara; (12)Asas persamaan hak untuk mendapat pendidikan dan pengajaran; (13)Asas wajib memajukan budaya bangsa; (14)Asas demokrasi ekonomi; (14)Asas perlindungan kepentingan ekonomi yang menguasai hajat hidup orang banyak; (15)Asas kemakmuran rakyat; (16)Asas perlindungan fakir miskin dan anak terlantar; (17)Asas kebebasan memilih agama.

Berdasarkan hasil seminar tersebut, fungsi Asas-asas Hukum Dasar itu adalah mengarahkan dan sebagai pangkal tolak bagi hukum positif dan melekatkan kekuatan hukum materiil pada norma-norma hukum. Berkenaan dengan asas-asas hukum ini pula, penulis melihat adanya kesamaan yang erat dengan makna konsep good governance. Keterkaitan ini dapat diketahui dengan memahami prinsip-prinsip utama dari good governance itu sendiri. Unsur-unsur utama dari good governance pada intinya ada lima hal yaitu akuntabilitas (accountability), transparansi (transparancy), keterbukaan (openess), aturan hukum (rule of law), dan jaminan fairness atau a level playing field (perlakuan yang adil atau perlakuan kesetaraan).

Di samping makna pelanggaran hukum ini, menurut penulis pelanggaran terhadap hukum adat dan hukum kebiasaan yang dilakukan oleh badan atau pejabat administrasi negara dalam melakukan perbuatan hukum publik pun dapat dikatakan sebagai onrechtmatige overheidsdaad. Sebagai contoh adalah pemilikan tanah eenslibing (tanah menumpang di bantaran sungai) yang dalam hukum adat dapat dimiliki secara langsung oleh individu yang pertama mengolah tanah tersebut. Tetapi terkadang badan atau pejabat administrasi negara mengeluarkan beschikking tentang kepemilikan tanah tersebut kepada individu tertentu berdasar permohonan atau prosedur formal.

Meskipun pengertian hukum adat dan kebiasaan ini masih sangatlah luas, tetapi secara umum hukum adat dapat diberikan pengertian sebagai hukum Indonesia asli, yang tidak tertulis dan disana-sini mengandung unsur agama (Kesepakatan Hasil Seminar Hukum Adat dan Pembinaan Hukum Nasional yang diselenggarakan oleh BPHN bekerjasama dengan Fakultas Hukum UGM tanggal 15-17 Januari 1975 di Yogyakarta, lihat Abdurrahman, 1988;100). Melalui hukum adat ini pula diharapkan selain melalui perundang-undangan dan ilmu hukum, tetapi juga perlunya peran dari putusan hakim hendaknya dibina ke arah hukum nasional secara hati-hati (Abdurrahman, 1988;101; bandingkan Retnowulan Sutantio dan Iskandar Oeripkartawinata, 2002;168).

Berkenaan dengan hal tersebut, bila terjadi pertentangan antara undang-undang dengan hukum adat hendaknya hakim memutus berdasarkan undang-undang dengan bijaksana. Oleh karena itu, diperlukanlah hakim-hakim yang berorientasi pada pembinaan hukum nasional.

Pengertian hukum adat berbeda dengan apa yang disebut dengan hukum kebiasaan. Hukum kebiasaan menurut tinjauan hukum tidaklah mempunyai arti yang sama dengan hukum adat, karena menurut E. Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, hukum kebiasaan ialah himpunan kaidah-kaidah yang biarpun tidak ditentukan oleh badan-badan perundang-undangan dalam suasana realitas di taati juga, karena orang sanggup menerima kaidah-kaidah itu sebagai hukum dan telah ternyata kaidah-kaidah tersebut dipertahankan oleh kekuatan-kekuatan kemasyarakatan yang tidak termasuk lingkungan badan-badan pemerintahan (E.Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, 1983;109).

Jadi, dapatlah dikatakan bahwa ia mendapatkan sumbernya dari kebiasaan-kebiasaan, yaitu sepanjang ia merupakan perbuatan yang selalu (terus-menerus) dilakukan orang dan diterimanya sebagai suatu kemestian (opinio necessitatis) (Achmad Sanusi, 2002 ;81).

Hukum kebiasaan inipun dapat dibedakan dalam beberapa bagian, yaitu : hukum kebiasaan masyarakat, hukum kebiasaan-hakim (pengadilan), hukum kebiasaan golongan-golongan kemasyarakatan, dan hukum kebiasaan Internasional.

Setelah dikemukakan perbedaan tersebut, maka pada hakekatnya tidak ada suatu perbedaan struktural (atau strukturil) antara kebiasaan dan adat. Perbedaan antara keduanya hanyalah perbedaan asal-muasalnya. Sebagaimana telah disebutkan dalam hukum adat sebagian dari kaidah-kaidah yang terdapat di masyarakat berasal dari suatu sumber hukum formil yang dianggap sakral. Jadi asal-usul hukum adat bersifat agak sakral (suci) dan diantaranya berasal dari kehendak nenek-moyang, agama dan tradisi rakyat, seperti yang dipertahankan dalam keputusan penguasa adat. Adapun hukum kebiasaan, dipertahankan oleh para penguasa yang tidak termasuk lingkungan badan-badan perundang-undangan semacam DPR, DPRD, dan sebagian besarnya berasal dari hasil akulterasi “budaya timur” dan “budaya barat” yang belum diresepsi sebagai tradisi. Dengan kata lain, hukum kebiasaan ini karena berasal dari hubungan atau kontrak antara dua budaya yang berbeda, tetapi kemudian hukum kebiasaan ini dapat diresepsi atau diterima dalam hukum Indonesia nasional sebagai sesuatu yang asli (E. Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, 1983;110-112).

Indikator-indikator penerimaan kebiasaan atau suatu perbuatan sehingga lahir hukum kebiasaan, yaitu (Penyajian Hasil Penelitian Tentang Peranan Hukum Kebiasaan Dalam Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman, Jakarta, 1992;226): (a)Penerimaan badan peradilan bahwa praktek-praktek tersebut sebagai dasar gugatan atau dasar untuk mengambil keputusan; (b)Penerimaan oleh doktrin atau teori hukum bahwa suatu praktek dipandang mempunyai sifat hukum; (c)Apabila suatu peraturan perundang-undangan mengakui atau menyatakan suatu praktek atau kebiasaan sebagai hukum; (d)Apabila anggota masyarakat-umum atau kelompok tertentu menerima suatu praktek atau kebiasaan sebagai sesuatu yang harus ditaati (imperatif).

Salah satu contoh keterkaitannya hukum kebiasaan ini dengan perbuatan melanggar hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi negara adalah seseorang atau sekelompok orang yang menempati di suatu bidang tanah tanpa alas hak, ketika mereka diminta oleh pejabat Pemda untuk pindah dari tempat tersebut, maka mereka tidak diberi ganti rugi bahkan rumah atau bangunan lain yang mereka tempati dibongkar secara paksa. Padahal kalau melihat suatu hukum kebiasaan yang ada seseorang atau sekelompok orang tadi seharusnya tetap diberi ganti kerugian meskipun tidak mempunyai alas hak, karena mereka sudah menempati tanah tersebut sampai bertahun-tahun lamanya. Menurut hemat penulis, perbuatan badan atau pejabat administrasi negara yang melakukan pembongkaran secara paksa dan tidak memberikan ganti rugi yang layak dapat dikategorikan sebagai perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara terutama bila ditinjau dari sudut pandang nilai keadilan.

Selain macam-macam makna pelanggaran hukum tersebut, sangat relevan pula dikatakan terjadi suatu pelanggaran hukum bila perbuatan oleh badan atau pejabat administrasi negara itu bertentangan dengan Hak Asasi Manusia (HAM). Hal ini berkenaan pula dengan pendapat Rukmana Amanwinata yang menyatakan (Rukmana Amanwinata, 1996;122):

“Dalam rangka menegakkan hukum itu, HAM dalam negara harus dijamin. Demikian pula, untuk menjamin penggunaan HAM tersebut, organ negara baik mengenai pembentukan maupun tugas-wewenangnya harus diatur oleh hukum. Oleh karenanya dalam suatu Negara Hukum harus ditegakkan dan dijamin legalitas dalam arti hukum dalam semua bentuknya”.

Pengertian Hak Asasi Manusia ini, menurut Rochmat Soemitro ialah keseluruhan hak dan kebebasan setiap manusia yang diperlukan untuk melangsungkan hidupnya dan dilindungi oleh Undang-Undang Dasar terhadap perbuatan sewenang-wenang dari penguasa (Rochmat Soemitro, 1965;20) S.F.Marbun sependapat dengan Sunaryati Hartono, bahwa sifat aturan hukum yang diterapkan dalam Pengadilan Administrasi adalah mencakup HTN, HAN, dan Hukum Antar wewenang. Oleh karenanya untuk menguji keputusan administrasi yang termasuk onrechtmatige overheidsdaad, nilai-nilai HAM harus merupakan bagian dari penilaian yang dilakukan Pengadilan Administrasi. Padahal, jaminan HAM termasuk dalam ruang lingkup HTN; lihat : S.F.Marbun, 1988;30: bandingkan, Sunaryati Hartono, 1976;20).

Lebih lanjut menurutnya, hak asasi sudah ada pada manusia sejak ia dilahirkan dan tidak timbul dengan adanya UUD atau Konstitusi. Berangkat dari hal itulah maka hak asasi itu merupakan hak yang tidak dapat dipindahkan kepada orang lain (unalienable rights). Meskipun hak asasi manusia dilindungi oleh UUD 1945, tetapi tidak semua hak asasi yang dimiliki oleh manusia disebut dalam UUD 1945.

Di dalam UUD 1945 hak asasi yang disebut dan dilindungi ialah : (a)Hak untuk hidup serta berhak mempertahankan hidup dan kehidupannya (Pasal 28 A); (b)Hak melakukan perkawinan yang sah (Pasal 28 B ayat (1)); (c)Hak setiap anak atas kelangsungan hidup, tumbuh dan berkembang serta berhak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi (Pasal 28 B ayat (2)); (d)Hak untuk mengembangkan diri melaui pemenuhan kebutuhan dasarnya, seperti : mendapat pendidikan, memperoleh manfaatdari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia (Pasal 28 C ayat (1)); (e)Hak untuk memajukan dirinya dalam memperjuangkan haknya secara kolektif untuk membangun masyarakat, bangsa, dan negaranya (Pasal 28 C ayat (2)); (f)Hak atas pengakuan, jaminan, perlindungan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum (Pasal 28 D ayat (1)); (g)Hak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja (Pasal 28 D ayat (2)); (h)Hak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan (Pasal 28 D ayat (3)); (i)Hak atas status kewarganegaraan (Pasal 28 D ayat (4)); (j)Hak kebebasan memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah negara dan meninggalkannya serta berhak kembali (Pasal 28 E ayat (1)); (k)Hak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap sesuai dengan hati nuraninya (Pasal 28 E ayat (2)); (l)Hak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat (Pasal 28 E ayat (3)); (m)Hak berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya (Pasal 28 F); (n)Hak atas perlindungan pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi (Pasal 28 G ayat (1)); (o)Hak bebas dari penyiksaan atau perlakuan yang merendahkan derajat martabat manusia dan berhak memperoleh suaka politik dari negara lain (Pasal 28 G ayat (2)); (p)Hak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan (Pasal 28 H ayat (1)); (q)Hak mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna mencapai persamaan dan keadilan (Pasal 28 H ayat (2)); (r)Hak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat (Pasal 28 H ayat (3)); (s)Hak mempunyai hak milik pribadi dan hak tersebut tidak boleh diambil alih secra sewenang-wenang oleh siapa pun (Pasal 28 H ayat (4)); (t)Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan hati nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut (Pasal 28 I ayat (1)); (u)Hak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminasi atas dasar apa pun dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakuan itu (Pasal 28 I ayat (2)); (v)Hak identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban (Pasal 28 I ayat (3)).

Hak-hak asasi tersebut dalam batas-batas tertentu harus dilindungi, karena besar sekali kemungkinan hak-hak itu diabaikan atau dilanggar oleh badan atau pejabat administrasi negara dalam menjalankan tugas pemerintahannya. Sebagaimana diketahui, dengan banyaknya ikut campur tangan pemerintah dengan bermacam-macam urusan, tidak saja urusan yang berkenaan dengan hukum publik tetapi dalam perkembangannya juga yang bertalian dengan hukum privat terutama dalam bidang ekonomi-sosial.

Contoh keputusan yang menurut pihak Penggugat melanggar HAM adalah keputusan yang dikeluarkan oleh KPU terhadap K.H. Abdurrahman Wahid (Gusdur). Permasalahan yang muncul apakah keputusan yang ditetapkan itu merupakan beschikking? apakah dengan keluarnya keputusan tersebut bukan menjadi kewenangan pengadilan administrasi negara (PTUN), karena dianggap sesuai ketentuan Pasal 2 huruf g? selain itu, apakah kewenangan KPU mengeluarkan keputusan tersebut dalam rangka menjalankan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud Pasal 1 butir 8, sehingga KPU dapat dianggap sebagai Badan Administrasi Negara?. Untuk menjawab hal permasalahan ini tentu banyak silang pendapat, tetapi penulis tetap menganggap bahwa keputusan yang dikeluarkan yang berisi penolakan K.H. Abdurrahkan Wahid (Gusdur) sebagai calon Presiden bersifat beschikking, karena disamping dalam rangka menjalankan urusan administratif pemerintahan juga sesuai kriteria dalam Pasal 1 butir 9. KPU dalam hal ini dapat disebut sebagai Badan Admnistrasi Negara. Keputusan yang dikeluarkannya pun termasuk dalam lapangan hukum administrasi negara yang bersifat konkrit, individual, dan final. Mengenai melanggar HAM atau tidaknya, itu tergantung dari proses selama dipersidangan nantinya dan bagaimana hakim administrasi negara menilai serta memutus perkara tersebut.

Memahami makna dari perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara ini pada dasarnya bertujuan agar terwujud suatu pemerintahan yang baik (good governance), pemerintah yang bersih (clean government), dan pada akhirnya menuju pada pemerintahan yang berwibawa. Maksudnya adalah dengan pemahaman suatu perbuatan badan atau pejabat administrasi negara yang melanggar hukum, maka warga masyarakat yang merasa hak-haknya dilanggar dapat melakukan upaya hukum sebagai bentuk dari perlindungan hukum melalui peradilan administrasi negara (PTUN) dan peradilan administrasi negara (PTUN) inilah termasuk salah satu komponen suatu perwujudan dari good governance dan clean government.

Good governance bertalian erat atau mempunyai hubungan interdependent dengan clean government, karena dalam tinjauan filosofis suatu pemerintahan yang baik (good governance) dengan sendirinya akan melahirkan pemerintah yang bersih (clean governmnent), atau dengan kata lain clean government merupakan prasyarat bagi proses suatu good governance. Meskipun demikian, kenyataannya sering ditemukan pemerintahan yang baik belum tentu merupakan pemerintahan yang bersih ( S.F. Marbun, 2001;275).

Perkara yang sudah diputus mengenai pelanggaran HAM ini adalah Perkara No.129/G/2001/PTUN-BDG antara Asep Setia Pujanegara dan Rela Susanti selaku Penggugat melawan Kepala Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kabupaten Bandung selaku Tergugat. Perkara ini mengenai ditolaknya para Penggugat yang penganut agama kepercayaan untuk mencatatkan perkawinannya oleh Tergugat. Penolakan ini Penggugat dalam positanya menyebutkan bahwa Tergugat telah melanggar HAM, menurutnya dalam hukum positif tidak ada keharusan untuk memeluk suatu agama karena dalam konstitusi hanya menyebutkan “Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa” dan dalam Penjelasannya “Ayat ini menyatakan kepercayaan bangsa Indonesia terhadap Tuhan Yang Maha Esa”, selain itu perkawinan mereka adalah merupakan perkawinan adat jadi yang berlaku adalah hukum adat yang sudah lama diterapkan dari sebelum masa penjajahan Belanda.

Gugatan Penggugat ini kemudian dibantah oleh Tergugat, menurutnya Penafsiran Pasal 2 ayat (2) UU No.1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan adalah perkawinan yang telah dilangsungkan berdasarkan menurut tata cara agama bukan tata cara perkawinan berdasarkan adat maupun aliran Penghayat Kepercayaan. Istilah “kepercayaan“ dalam pasal tersebut mengandung pengertian kepercayaan terhadap agamanya dalam menjalankan ibadat, jadi bukan suatu aliran kepercayaan sebagaimana dimaksud Penggugat.

Dalam hal ini, Majelis Hakim mempertimbangkannya dengan menafsirkan Pasal 2 ayat (1), yaitu Perkawinan Penggugat adalah sah karena dilangsungkan menurut hukum adat, dengan demikian maka Tergugat haruslah mencatatkan perkawinan mereka demi kepastian hukum. Selain itu negara harusnya menerima eksistensi penganut kepercayaan sebagai makhluk ciptaan Tuhan yang memerlukan kehidupan yang normal seperti yang dijalani oleh sesama manusia lainnya dan efek pshycologis dengan tidak dicatatnya perkawinan tersebut. Disamping itu sebagai pengamalan Pancasila, maka dengan terpeliharanya kerukunan antar umat beragama dan penganut Kepercayaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa akan memperkukuh landasan spiritual, moral dan etik bagi pembangunan nasional. Berdasarkan pertimbangan hukum yang demikian inilah Majelis Hakim mengabulkan gugatan penggugat dan mewajibkan Tergugat untuk mencatatkan perkawinan Penggugat yang menganut aliran kepercayaan itu. Menariknya lagi adalah Putusan pengadilan administrasi negara (PTUN Bandung) tingkat pertama ini dikuatkan oleh pengadilan administrasi negara tingkat banding (PTTUN Jakarta), tetapi sampai dengan penulisan ini Kasasi (Mahkamah Agung) yang diajukan Tergugat belum diputus.

Kesimpulan

Berdasarkan uraian baik secara teoritis maupun analisis yuridis diatas, menurut hemat penulis makna perbuatan melanggar hukum oleh badan atau pejabat administrasi negara dalam hukum administrasi negara adalah perbuatan hukum publik bersegi satu (vertikal) dan perbuatan hukum publik bersegi dua (horisontal) yang dilakukan oleh badan atau pejabat administrasi negara melanggar hukum berdasarkan putusan lembaga peradilan lain (diluar peradilan administrasi negara (PTUN)) yang sudah in kracht van gevijsde, yurisprudensi, asas-asas hukum publik baik asas-asas umum pemerintahan yang baik atau asas-asas umum penyelenggaraan negara maupun asas-asas hukum nasional, hukum kebiasaan atau hukum adat, dan hak asasi manusia. Dengan demikian untuk tertibnya teknis dan administrasi peradilan serta integrasi, effektifitas dan effisiensi penegakkan hukum administrasi negara kedepannya perlu direvisi Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 Jis Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009 Tentang PTUN, terutama mengenai kewenangan peradilan administrasi negara (PTUN) sesuai philosopisnya dalam menyelesaikan sengketa administrasi negara yaitu dengan menjadikan “perbuatan hukum publik oleh badan atau pejabat administrasi yang melanggar hukum” sebagai objek sengketa di peradilan administrasi negara (PTUN).

Daftar Pustaka :

Abdurrahman, (1988). Perkembangan Pemikiran Tentang Pembinaan Hukum Nasional di Indonesia, Akademika Pressindo, Jakarta

Amanwinata, Rukmana, (1996). Pengaturan Dan Batas Implementasi Kemerdekaan Berserikat dan Berkumpul Dalam Pasal 28 UUD 1945, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung

Astawa, I Gde Pantja, (2001). Hubungan Fungsional Antara Hukum Administrasi Negara Dengan Undang-Undang No.4 Tahun 1982 Tentang Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan Hidup dan Pelaksanaannya, dalam S.F. Marbun, et.al., Dimensi-Dimensi Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta

Atmosudirdjo, Prajudi, (1994). Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta

Bidara, Olden, (1994). Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Layak Dalam Teori Dan Praktek Pemerintahan, Dalam Himpunan Makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AAUPB), Penyusun Paulus Effendie Lotulung, Citra Aditya Bhakti, Bandung

Hadjon, Philipus M. (1997). “Penyelesaian Sengketa Tanah Melalu Peradilan Tata Usaha Negara”, Yuridika No. 2&3 Th. XII

Hamidi, Jazim, (1996). Penerapan Beberapa Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Layak Oleh Hakim Administrasi, Tesis Program Pascasarjana Unpad, Bandung

Hartono, Sunaryati, (1976). Beberapa Pikiran Mengenai Suatu Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, Binacipta, Jakarta

Mahadi, (2003). Falsafah Hukum : Suatu Pengantar, Alumni, Bandung

Manan, Bagir, (1992). Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia, IND-HILL.CO, Jakarta

Marbun, S.F., Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty, Yogyakarta, 1988.

------, (2001). Eksistensi Asas-AsasUmum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Layak dalam Menjelmakan Pemerintahan Yang Baik dan Bersih di Indonesia, Disertasi Program Pascasarjana Unpad, Bandung

Na’a, Suprin, (2003). Ruang Lingkup Materi Muatan (Het Onderwerp) Peraturan Daerah Profinsi Dan Kabupaten/Kota Dalam Rangka Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Tesis Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung

Purbopranoto, Kuntjoro,(1981). Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara, Alumni, Bandung

Penyajian Hasil Penelitian Tentang Peranan Hukum Kebiasaan Dalam Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman, (1992). Jakarta

Poerwadarminta, W.J.S., (2002). Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta

Ranggawidjaja, Rosjidi, (1998). Pengantar Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Mandar Maju, Bandung

Sanusi, Achmad, (2002). Pengantar Ilmu Hukum dan Pengantar Tata Hukum Indonesia, Tarsito, Bandung

Siahaan, Lintong Oloan, (2000). Wewenang PTUN Menunda Berlakunya Keputusan Pemerintah, Tesis Universitas Indonesia, Jakarta

Sidharta, Arief, (2002). Hukum dan Logika, Alumni, Bandung

Syafrudin, Ateng, (1994). “Butir-butir Bahan Telaahan Tentang Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Layak Untuk Indonesia”, Dimuat dalam Paulus Effendie Lotulung (Ed), Himpunan Makalah Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik, Citra Aditya Bakti, Bandung

Soejadi, (1999). Pancasila Sebagai Sumber Tertib Hukum Indonesia, Lukman Offset, Yogyakarta

Soemantri, Sri, (1995). Proses Perumusan Cita Hukum dan Asas-Asas Hukum dalam Periode Tahun 1908 sampai dengan sekarang, Makalah disampaikan dalam Seminar untuk memperingati 50 Tahun Indonesia Merdeka, diselenggarakan oleh BPHN pada tanggal 22-24 Mei 1995, dipublikasikan dalam Majalah Hukum Nasional, BPHN, Jakarta

Soemitro, Rochmat, (1965). Masalah Peradilan Administrasi dalam Hukum Padjak di Indonesia, Eresco, Bandung

Sutantio, Retnowulan dan Iskandar Oeripkartawinata, (2002). Hukum Acara Perdata dalam Teori dan Praktek, Mandar Maju, Bandung

Utrecht, E. dan Moh. Saleh Djindang, (1983). Pengantar Dalam Hukum Indonesia, Ichtiar Baru, Jakarta

Wiriaatmadja, Rustini, (1992). Tolok Ukur dan Beberapa Alternatif Swastanisasi Badan Usaha Milik Negara dalam Ekonomi Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, Tesis Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung

Undang-Undang Dasar 1945

TUNTUTAN GANTI RUGI PADA PERADILAN ADMINISTRASI

2011-08-09T07:23:00.000-07:00

Maftuh Effendi

Pengadilan Tata Usaha Negara Semarang

Abstrak

Tuntutan ganti rugi atau tuntutan tambahan (accessoir) setelah dikabulkannya tuntutan pokok yang diajukan oleh penggugat pada peradilan administrasi, ganti rugi adalah pembayaran sejumlah uang kepada orang atau badan hukum perdata atas beban badan administrasi negara berdasarkan putusan pengadilan administrasi karena adanya kerugian material yang diderita penggugat berdasarkan peratiran Pemerintah bno 43 Tahun 1991 ditetapkan besarnya ganti rugi antara Rp. 250.000 sampai dengan Rp. 5.000.000sudah tidak memadai dengan melibatkan penggugat dengan lebih banyak tentunya jumlah ganti rugi tersebut tidak dapat memenuhi rasa keadailan.

Kata Kunci : ganti rugi, penggugat, peradilan administrasi

Abstract

Claims for compensation or additional charges (accessoir) after the granting of the main demands put forward by the plaintiff in judicial administration, compensation is a payment of money to the person or body of civil law at the expense of the state administrative agency under the administrative court's decision because of the material losses suffered by the plaintiff based on Government peratiran BNO 43 of 1991 established the amount of indemnification between Rp. 250,000 to Rp. 5.000.000sudah not sufficient to involve plaintiffs with more surely the amount of compensation that can not meet the taste keadailan.

Keywords: compensation, the plaintiff, the judicial administration

Pendahuluan

Tuntuan ganti rugi dalam hukum acara peradilan administrasi pada hakikatnya merupakan tuntutan tambahan setelah dikabulkannya tuntutan pokok berupa pernyataan “batal” atau “tidak sah” keputusan yang digugat, sehingga konsekuensinya tuntutan ganti rugi ini tidak bersifat mutlak (affirmative), artinya dalam sebuah gugatan tuntutan ganti rugi tersebut dapat dicantumkan atau tidak dicantumkan. Namun demikian, apabila penggugat mencantumkan tuntutan ganti rugi, maka pengadilan akan mempertimbangkannya setelah dikabulkan tuntutan pokok. Jadi, tuntutan tambahan tidak berdiri sendiri, tapi sangat tergantung apakah tuntutan pokoknya dikabulkan atau tidak.

Dalam Pasal 3 Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara (PP Ganti Rugi) besarnya ganti rugi ditentukan secara limitatif antara Rp.250.000,- sampai dengan Rp.5.000.000,-. Ini berarti bahwa penggugat hanya dapat mengajukan permohonan tuntutan ganti rugi dan hakim hanya dapat mengabulkan tuntutan penggugat serendah-rendahnya Rp.250.000,- dan setinggi-tingginya Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah). Penetapan besarnya jumlah tersebut tidak ditegaskan dalam undang-undang maupun peraturan pemerintah untuk berapa orang penggugat, sehingga secara yuridis normatif jelaslah bahwa penentuan besarnya jumlah tersebut tidak perlu mempertimbangkan banyak sedikitnya penggugat.

Permasalahan yang muncul dalam praktek adalah adanya tuntutan ganti rugi dengan jumlah melebihi ketentuan yang berlaku, yang diajukan oleh penggugat yang jumlahnya ratusan orang sebagaimana dalam gugatan Perkara No. 06/G.TUN/2002/P.TUN.JPR. Dalam perkara ini para penggugat terdiri dari 220 (dua ratus dua puluh) orang pedagang, mengajukan gugatan terhadap bupati atas diterbitkannya surat keputusan pemindahan pasar.

Dalam gugatannya para penggugat menyatakan merasa dirugikan akibat dikeluarkannya surat keputusan tergugat tentang pemindahan pasar, sehingga mengajukan tuntutan ganti rugi disamping tuntutan agar surat keputusan yang disengketakan dinyatakan batal atau tidak sah. Tuntutan ganti rugi yang diajukan oleh para penggugat seluruhnya sebesar Rp.1.100.000.000,- (satu milyar seratus juta rupiah) berarti kerugian untuk satu orang penggugat sebesar Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah)-. Apabila majelis hakim mengabulkan tuntutan para penggugat secara kaku (strecht) sesuai dengan PP Ganti Rugi berarti ganti rugi yang harus dibayar tergugat kepada para penggugat hanya Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah). Jadi, satu orang penggugat sekitar Rp.22.700,- (dua puluh dua ribu tujuh ratus rupiah), pertanyaannya adalah apakah jumlah ganti rugi yang sangat kecil itu adil jika dibandingkan dengan kerugian riil yang diderita oleh setiap penggugat yang jauh lebih besar daripada jumlah yang ditetapkan dalam PP Ganti Rugi.

Selanjutnya, mengenai tata cara pembayaran ganti rugi pada peradilan administrasi menurut ketentuan Pasal 120 ayat (3) Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya digunakan istilah UU Peradilan Administrasi) bahwa: “... tata cara pelaksanaan ketentuan Pasal 97 ayat (10) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah”. Dalam PP Ganti Rugi Pasal 4 ditentukan bahwa tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara pusat diatur lebih lanjut oleh Menteri Keuangan, sedangkan tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara daerah diatur lebih lanjut oleh Menteri Dalam Negeri.

Pembayaran ganti rugi sebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri Keuangan R.I. No. No. 1129/KKM.01/1991 tanggal 13 November 1991 tentang Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi Pelaksanaan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara (selanjutnya digunakan istilah Kepmenkeu Ganti Rugi) prosesnya sangat panjang dan memakan waktu yang cukup lama tanpa menentukan berapa lama setiap pejabat yang diberi wewenang itu harus menyelesaikan kewajibannya serta apa sanksi yang dapat diberikan kepada pejabat yang tidak melaksanakan kewajibannya tersebut. Pertanyaannya adalah bagaimana seandainya permohonan ganti rugi yang diajukan oleh penggugat atau orang yang berhak itu tidak diproses oleh pejabat yang berwenang atau diproses tapi jangka waktu pelaksanaannya sangat lama, berlarut-larut tanpa ada kepastian.

Implikasi yang muncul apabila pengaturan tentang penetapan besarnya ganti rugi dan tata cara pembayaran ganti rugi pada peradilan administrasi tidak direvisi, adalah; (1)realisasi pembayaran ganti rugi tidak memenuhi rasa keadilan dan kebutuhan hukum masyarakat; (2)biaya tidak resmi yang dibutuhkan untuk mengurus ganti rugi jumlahnya jauh lebih besar dari jumlah yang diperoleh setiap penggugat; dan (3)tidak adanya jaminan kepastian hukum bagi penggugat yang mengajukan pembayaran ganti rugi. Bertitik tolak dari uraian di atas, ditentukan 2 (dua) pokok masalah, yaitu; (1)apakah pengaturan tentang besarnya ganti rugi yang dapat diperoleh penggugat pada peradilan administrasi sudah memadai; (2)bagaimana tata cara pembayaran ganti rugi dalam pelaksanaan putusan pengadilan administrasi.

Pentingnya Ganti Rugi pada Peradilan Administrasi

Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat) bukan berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat). Sebagai konsekuensi negara hukum maka harus terpenuhi unsur-unsur sebagai berikut; (a)perlindungan hak asasi manusia. (b)pemisahan kekuasaan; (c)setiap tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan; (d)adanya peradilan administrasi yang berdiri mandiri. (Oemar Seno Adji, 1997:58)

Berdasarkan konsepsi negara hukum di atas, maka lahirlah UU Peradilan Administrasi di Indonesia, dan lengkaplah keempat badan peradilan yang diamanatkan oleh Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.

Dikemukakan oleh Rochmat Soemitro bahwa secara umum untuk dapat disebut sebagai suatu peradilan harus memenuhi unsur-unsur tertentu. Unsur-unsur tersebut antara lain; (a)adanya suatu aturan hukum yang bersifat abstrak yang mengikat umum, yang dapat diterapkan pada suatu persoalan; (b)adanya suatu perselisihan hukum yang konkret; (c) adanya sekurang-kurangnya dua pihak; (d)adanya aparatur peradilan yang berwenang memutuskan perselisihan. (Rochmat Soemitro, 1976:7)

Dari keempat unsur tersebut, Sjachran Basah menambahkan satu unsur lagi yaitu unsur yang kelima, sehingga unsur-unsur peradilan itu menjadi sebagai berikut; (a)adanya aturan hukum yang dapat diterapkan pada suatu persoalan; (b) adanya suatu sengketa hukum yang konkret; (c)adanya sekurang-kurangnya dua pihak; (d)adanya suatu badan peradilan, yang berwenang memutuskan sengketa; (e)adanya hukum formal dalam rangka menerapkan hukum (rechtstoepassing) dan menemukan hukum (rechtsvinding) in concreto untuk menjamin ditaatinya hukum materiil. (Sjachran Basah, 1997:30)

Selanjutnya, peradilan administrasi sebagai peradilan khusus, disamping memiliki unsur-unsur peradilan pada umumnya seperti tersebut di atas, juga harus memenuhi unsur-unsur khusus, yaitu; (1)Aturan-aturan yang harus diterapkan, terutama terletak dalam lapangan hukum administrasi negara; (2)Salah satu pihaknya harus administrasi negara (Sjachran Basah, 1997:282)

Dilihat dari materi muatannya, UU Peradilan Administrasi tidak hanya mengatur struktur organisasi dan wewenang badan peradilan administrasi, tetapi juga mengatur hukum acara dan sebagian hukum administrasi. Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa peran dan fungsi peradilan administrasi, merupakan lembaga kontrol yuridis terhadap tindakan pemerintahan.

Menurut Muchsan, bahwa “peradilan administrasi negara merupakan suatu langkah guna memperoleh perlindungan hukum bagi pihak administrabelle dan guna melaksanakan control terhadap perbuatan-perbuatan penguasa ...” (Muchsan, 1981:8)

Selanjutnya dikemukakan oleh Soerjono Soekanto bahwa, penegakkan hukum dipengaruhi oleh lima faktor, sebagai berikut; (a)faktor hukumnya sendiri, yang dalam hal ini akan dibatasi pada undang-undang saja; (b)faktor penegak hukum, yakni fihak-fihak yang membentuk dan menerapkan hukum; (c)faktor sarana dan fasilitas yang mendukung penegakan hukum; (d)faktor masyarakat, yakni lingkungan di mana hukum tersebut berlaku atau diterapkan; (e) faktor kebudayaan, yakni sebagai hasil karya, cipta dan rasa yang didasarkan pada karsa manusia di dalam pergaulan hidup.

Kelima faktor di atas saling berkaitan dengan eratnya, oleh karena itu merupakan esensi dari penegakkan hukum serta juga merupakan tolok ukur daripada efektifitas penegakkan hukum. (Soerjono Soekanto, 1993:5). Sesuai dengan pokok masalah yang telah diuraikan di muka, maka dari kelima faktor tersebut, yang hendak dianalisis adalah faktor yang pertama yakni faktor hukum yang berkaitan dengan penentuan besarnya ganti rugi dan tata cara pembayarannya dalam pelaksanaan putusan peradilan administrasi.

Dikemukakan pula oleh Soerjono Soekanto, bahwa gangguan terhadap penegakan hukum yang berasal dari undang-undang mungkin disebabkan oleh; (a)tidak diikuti asas-asas berlakunya undang-undang; (b)belum adanya peraturan pelaksanaan yang sangat dibutuhkan untuk menerapkan undang-undang; (c) ketidakjelasan arti kata-kata di dalam undang-undang yang mengakibatkan kesimpangsiuran di dalam penafsiran serta penerapannya. (Soerjono Soekanto, 1993:12)

Selanjutnya, lebih khusus untuk menganalisis pokok permasalahan di muka, diketengahkan mengenai hakikat dan batasan ganti rugi pada peradilan administrasi. Hakikat ganti rugi dalam beracara di peradilan administrasi adalah merupakan tuntutan tambahan setelah dikabulkannya tuntutan pokok, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 53 ayat (1) Undang-undang No. 9 Tahun 2004 (Revisi Pertama UU Peradilan Administrasi), bahwa: Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang berisi tuntutan agar keputusan tata usaha negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi.

Melalui Penjelasannya dinyatakan bahwa:... Berbeda dengan gugatan di muka pengadilan perdata, maka apa yang dapat dituntut di muka pengadilan tata usaha negara terbatas pada 1 (satu) macam tuntutan pokok yang berupa tuntutan agar keputusan tata usaha negara yang telah merugikan kepentingan penggugat itu dinyatakan batal atau tidak sah. Tuntutan tambahan yang dibolehkan hanya berupa tuntutan ganti rugi dan hanya dalam sengketa kepegawaian saja dibolehkan adanya tuntutan tambahan lainnya yang berupa tuntutan rehabilitasi.

Demikian pula dinyatakan dalam ketentuan Pasal 97 ayat (8), (9), dan (10) UU Peradilan Administrasi, bahwa Ayat (8): dalam hal gugatan dikabulkan, maka dalam putusan pengadilan tersebut dapat ditetapkan kewajiban yang harus dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan tata usaha negara. Ayat (9): Kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (8) berupa; (a)pencabutan keputusan tata usaha negara yang bersangkutan; atau (b)pencabutan keputusan tata usaha negara yang bersangkutan dan menerbitkan keputusan tata usaha negara yang baru; atau (c)penerbitkan keputusan tata usaha negara dalam hal gugatan didasarkan pada Pasal 3. Ayat (10): Kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (9) dapat disertai pembebanan ganti rugi.

Dari ketentuan tersebut menunjukkan bahwa dalam beracara di peradilan administrasi terdapat 2 (dua) tuntutan, yaitu: tuntutan pokok dan tuntutan tambahan. Tuntutan pokok berupa tuntutan agar suatu keputusan administrasi negara (KTUN) yang disengketakan dinyatakan “batal” atau “tidak sah”, sedangkan tuntutan tambahan berupa pembayaran ganti rugi dan atau rehabilitasi. Oleh karena ganti rugi merupakan tuntutan tambahan, maka konsekuensinya ganti rugi ini tidak bersifat mutlak (affirmative), artinya dalam sebuah gugatan tuntutan ganti rugi tersebut dapat dicantumkan atau tidak dicantumkan. Namun demikian, apabila penggugat mencantumkan tuntutan ganti rugi, maka pengadilan akan mempertimbangkannya setelah dikabulkan tuntutan pokok. Jadi, tuntutan tambahan tidak berdiri sendiri, tapi sangat tergantung apakah tuntutan pokoknya dikabulkan atau tidak.

Selanjutnya, batasan mengenai ganti rugi pada peradilan administrasi ditentukan dalam Pasal 1 ayat (1) PP Ganti Rugi, yang menyatakan bahwa ganti rugi adalah pembayaran sejumlah uang kepada orang atau badan hukum perdata atas beban badan administrasi negara berdasarkan putusan pengadilan administrasi karena adanya kerugian materiil yang diderita oleh penggugat.

Demikian pula dinyatakan dalam Pasal 1 huruf a Kepmenkeu Ganti Rugi bahwa pembayaran ganti rugi adalah pembayaran sejumlah uang kepada orang atau ahli waris atau badan hukum perdata karena adanya putusan pengadilan administrasi yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, yang membebani ganti rugi kepada badan atau pejabat administrasi negara.

Berdasarkan kedua rumusan pasal di atas, dapat ditarik unsur-unsur yang harus dipenuhi untuk dapat dilaksanakannya pembayaran ganti rugi pada peradilan administrasi adalah; (1)adanya putusan pengadilan administrasi yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; (2)putusan tersebut amarnya menetapkan pembebanan ganti rugi kepada badan atau pejabat administrasi negara, (3)adanya pihak pemohon, yakni orang atau ahli waris atau badan hukum perdata, dan (4)adanya pihak termohon, yakni badan atau pejabat administrasi negara.

Beberapa alasan pentingnya penetapan ganti rugi oleh hakim peradilan administrasi adalah sebagai berikut; (a)berkaitan dengan tujuan pengadilan administrasi yang memberikan perlindungan dan kepastian hukum tidak hanya untuk rakyat semata-mata, melainkan juga bagi administrasi negara, maka pengadilan administrasi harus diberi wewenang memutuskan tuntutan ganti rugi. Untuk administrasi negara akan terjaga ketertiban, ketentraman dan keamanan dalam pelaksanaan tugas-tugasnya demi terwujudnya pemerintahan yang kuat, bersih dan berwibawa. Hal ini berarti, bahwa secara preventif untuk mencegah tindakan-tindakan administrasi negara yang melawan hukum dan merugikan, sedangkan secara representatif atas tindakan-tindakan tersebut harus dijatuhi “sanksi”, yang dalam hal ini ganti rugi; (b) apabila pengadilan administrasi tidak kompeten menetapkan ganti rugi, maka untuk hal itu tindak lanjutnya harus diajukan ke pengadilan negeri. Akibatnya proses tersebut, akan memakan waktu dan biaya, sehingga menjauhkan apa yang diharapkan oleh Pasal 4 ayat (2) Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 yang berbunyi, bahwa: “peradilan dilakukan dengan sederhana, cepat dan biaya ringan”; (c) putusan pengadilan administrasi yang di dalamnya antara lain memutuskan ganti rugi dapat digunakan sebagai salah satu sarana oleh atasannya untuk menilai tindakan-tindakan penjabat administrasi negara, dan kemudian menyeleksi mereka bagi karir selanjutnya. (Sjachran Basah, 1997:259)

Berdasarkan uraian di atas, maka ganti rugi pada peradilan administrasi menjadi penting, karena; (1)untuk memberikan perlindungan hukum atas diterbitkannya keputusan administrasi negara yang merugikan; (2)untuk mewujudkan suatu peradilan yang dilakukan dengan sederhana, cepat dan biaya ringan; dan (3)untuk dijadikan sebagai dasar bagi atasannya menilai pejabat yang menerbitkan keputusan administrasi negara dalam jenjang karir berikutnya.

Selanjutnya untuk menetapkan kepada siapa ganti rugi itu tepat untuk diperintahkan dan dibebankan, maka harus dilihat secara cermat beberapa ciri yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu sebagai berikut; (a)organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama tanggung jawab sendiri, yang dalam pengertian modern, dikatakan tanggung jawab sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau sebagai tanggung jawab pemerintah sendiri di hadapan hakim dalam rangka melaksanakan wewenang tersebut. Organ pemerintah adalah memikul kewajiban tanggung jawab; (b)pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak yang mempertahankan diri (pihak tergugat) dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada keberatan, banding atau perlawanan; (c)disamping sebagai pihak yang mempertahankan diri (tergugat) organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak yang tidak puas (terhadap pihak lawan), artinya sebagai penggugat; (d)pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan bupati atau walikota adalah organ-organ dari badan umum “kabupaten”. Berdasarkan aturan hukum badan umum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang paksa (dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman ganti rugi kerugian dari kerusakan, maka kewajiban membayar dan ganti kerugian itu dibebankan kepada badan hukum (sebagai pemegang harta kekayaan). (P Nicolai, 1994:24-26)

Berdasarkan ciri yang keempat di atas, maka jelaslah bahwa jabatan atau organ pemerintahan tidak mempunyai harta kekayaan, karena ia hanya sebagai alat dari suatu badan hukum, yang mempunyai harta kekayaan adalah badan hukumnya. Oleh karena itu, menurut hemat Penulis dalam putusan pengadilan administrasi apabila tuntutan ganti rugi penggugat terbukti dan dikabulkan oleh majelis hakim, maka dalam amarnya harus menyatakan: menghukum tergugat (pejabat administrasi negara) untuk membayarkan ganti rugi kepada penggugat yang dibebankan kepada badan hukumnya, misalnya jika tergugatnya walikota maka ganti rugi harus dibebankan kepada pemerintah kota.

Karakteristik dan Asas-asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Baik

Peraturan perundang-undangan menurut UU Peradilan Administrasi dijelaskan dalam ketentuan Pasal 1 angka 8: Badan atau pejabat tata usaha negara adalah badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Selanjutnya, Penjelasan Pasal 1 angka 8 UU Peradilan Administrasi menyebutkan: Yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan dalam undang-undang ini ialah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua keputusan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, yang juga bersifat mengikat secara umum.

Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 8 UU Peradilan Administrasi, maka termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan adalah ketentuan Pasal 2 huruf b UU Peradilan Administrasi yang menyatakan bahwa keputusan tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum. Penjelasan Pasal 2 huruf b UU Peradilan Administrasi menyebutkan: yang dimaksud dengan pengaturan yang bersifat umum ialah pengaturan yang memuat norma-norma hukum yang dituangkan dalam bentuk peraturan yang kekuatan berlakunya mengikat setiap orang.

Dengan demikian, menurut UU Peradilan Administrasi peraturan perundang-undangan adalah: (1)Peraturan yang mengikat secara umum, dan dikeluarkan oleh DPR bersama pemerintah, sebagai wewenang legislatif; (3) Keputusan yang mengikat secara umum, dan dikeluarkan oleh pejabat administrasi negara, sebagai wewenang pemerintahan.

Oleh karena itu, keputusan administrasi negara yang merupakan pengaturan bersifat umum (besluit van algemene strekking), tidak termasuk kategori keputusan administrasi negara (beschikking), sehingga tidak dapat dijadikan objek gugatan menurut UU Peradilan Administrasi. Disamping itu, karena dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan, penetapan tertulis yang merupakan pegaturan bersifat umum, dapat dijadikan dasar hukum dikeluarkannya suatu keputusan administrasi negara.

Dikemukakan oleh Bagir Manan, keputusan administrasi negara dapat diklasifikasikan menjadi: (a)keputusan yang berisi peraturan perundang-undangan (algemeen verbindende voorschriften); (b)keputusan yang berisi ketetapan atau penetapan (beschikking); (c)keputusan yang bukan peraturan perundang-undangan dan juga bukan ketetapan, tetapi mempunyai akibat yang bersifat (secara) umum (besluiten van algemene strekking); (d)keputusan yang berisi perencanaan (plannen), dan (e)keputusan yang berisi peraturan kebijaksanaan (beleidsregel, pseudo wetgeving, spiegelrecht) yang dikeluarkan atas dasar asas kebebasan bertindak (beleidsvrijheid). (Bagir Manan, 1995:2)

Pemerintah, disamping berwenang mengeluarkan penetapan (beschikking), yaitu penetapan tertulis yang bersifat konkret, kasuistis, kondisional, dan situasional, juga berwenang mengeluarkan peraturan perundang-undangan, yaitu ketentuan yang derajatnya di bawah undang-undang, tetapi mempunyai daya ikat umum dan bersifat abstrak.

Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, menyebutkan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan sebagai berikut: bentuk-bentuk Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945 ialah sebagai berikut: Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945, Ketetapan MPR, Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Peraturan Pelaksanaan lainnya seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lainnya.

Selanjutnya, Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 menjelaskan bahwa, masing-masing bentuk peraturan perundang-undangan di atas memiliki fungsi, sebagai berikut: (1)Undang-Undang Dasar: ketentuan-ketentuan yang tercantum di dalam pasal-pasal Undang-Undang Dasar adalah ketentuan-ketentuan yang tertinggi tingkatnya yang pelaksanaannya dilakukan dengan Ketatapan MPR, Undang-undang atau Keputusan Presiden; (2)Ketetapan MPR: (a)Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang legislatif dilaksanakan dengan undang-undang, dan (b)Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang eksekutif dilaksanakan dengan Keputusan Presiden; (3)Undang-undang; (a)Undang-undang adalah untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar atau Ketetapan MPR, dan (b)Dalam hal ihwal kepentingan yang memaksa, presiden berhak menetapkan Peraturan-peraturan sebagai Pengganti Undang-undang. (a)Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan berikut; (b)Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan Pemerintah itu harus dicabut. (4)Peraturan pemerintah: Peraturan pemerintah adalah memuat aturan-aturan umum untuk melaksanakan undang-undang. (5)Keputusan Presiden: Keputusan Presiden berisi keputusan yang bersifat khusus (einmalig) adalah untuk melaksankan ketentuan Undang-Undang Dasar yang bersangkutan, Ketetapan MPR dalam bidang eksekutif atau Peraturan Pemerintah. (6)Peraturan Pelaksanaan lainnya: Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan lain-lain, harus dengan tegas berdasar dan bersumber pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dalam Pasal 7 ayat (1) menyebutkan bahwa jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia meliputi: (a)Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (b)Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; (c)Peraturan Pemerintah; d)Peraturan Presiden; (e)Peraturan Daerah.

Dalam 7 ayat (4) ditegaskan bahwa: Jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dengan demikian, meskipun keputusan menteri tidak disebutkan secara tegas dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1), akan tetapi apabila keputusan tersebut diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka keberadaannya diakui dan mempunyai kekuatan mengikat.

Dalam Pasal 54 ditentukan bahwa: Teknik penyusunan dan/atau bentuk Keputusan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Daerah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan Pemeriksa Keuangan, Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Menteri, keputusan kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Keputusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati/Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat harus berpedoman pada teknik penyusunan dan/atau bentuk yang diatur dalam undang-undang ini.

Dalam Pasal 56 juga ditentukan bahwa: Semua Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati/walikota, atau keputusan pejabat lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 54 yang sifatnya mengatur, yang sudah ada sebelum undang-undang ini berlaku, harus dibaca peraturan, sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang ini.

Dari rumusan tersebut, dapat dipahami bahwa suatu keputusan administrasi negara sebagai salah satu instrumen pemerintahan dibedakan menjadi keputusan administrasi negara yang bersifat konkret dan ditujukan pada sasaran individu (beschikking) yang merupakan bagian dari perbuatan administrasi negara di bidang pembuatan keputusan (beschikkingdaad van de administratie), dan keputusan administrasi negara yang bersifat mengatur (regeling) yang merupakan perbuatan administrasi negara di bidang pembuatan peraturan (regelend daad van de administratie);

Keputusan administrasi negara yang bersifat konkret dan ditujukan pada sasaran individu (beschikking) dituangkan dalam bentuk yang diberi judul “surat keputusan” disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya keputusan tersebut, sedangkan keputusan administrasi negara yang bersifat mengatur (regeling) dituangkan dalam bentuk yang diberi judul “peraturan”.

Pembedaan ini penting, karena masing-masing mempunyai konsekuensi yuridis yang berbeda, terutama berkaitan dengan kompetensi absolut suatu lembaga peradilan untuk memeriksa, memutus dan menyelesaikan sengketa dari masing-masing keputusan tersebut. Keputusan administrasi negara yang bersifat konkret, ditujukan kepada sasaran individu dan final menjadi kompetensi peradilan administrasi, sedangkan keputusan yang bersifat mengatur bukanlah menjadi kompetensi peradilan administrasi.

Untuk menentukan apakah keputusan itu termasuk dalam kategori beschikking atau regeling, harus dilihat secara cermat dari peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar diterbitkannya keputusan dan materi muatan keputusan tersebut.

Bagir Manan mengemukakan bahwa peraturan perundang-undangan harus memiliki 3 (tiga) elemen sebagai berikut: Peraturan perundang-undangan berbentuk keputusan tertulis. karena merupakan keputusan tertulis, maka peraturan perundang-undangan sebagai kaidah hukum lazim disebut hukum tertulis (geschrevenrecht, written law); Peraturan perundang-undangan dibentuk oleh pejabat atau lingkungan jabatan (badan, organ) yang mempunyai wewenang membuat peraturan yang berlaku atau mengikat umum; Peraturan perundang-undangan bersifat mengikat umum, tidak dimaksudkan harus selalu mengikat semua orang. (Bagir Manan, 1995:3)

P.J.P. Tak merumuskan peraturan perundang-undangan: ...sebagai keputusan dari suatu organ yang berisi ketentuan peraturan perundang-undangan. Pengertian umum dalam uraian ini tidak berarti bahwa undang-undang material hanya undang-undang yang mengikat semua warga masyarakat, tetapi hanyalah bahwa undang-undang material tertentu, tetapi lebih tepat sebagai suatu yang mengikat umum, dalam peristiwa-peristiwa dan orang-orang yang jumlahnya tidak terbatas. (P.J.P. Tak, 1987:70)

Demikian pula D.W.P Ruiter, dalam tulisannya tentang undang-undang dalam arti material (wet in materiale zin), mengemukakan bahwa suatu peraturan perundang-undangan harus mengandung 3 (tiga) elemen, yaitu: rechtsnormen, naar buiten werken, algemeenheid in ruime zin. (D.W.P. Ruiter,1987:7) (norma hukum, berlaku keluar dan bersifat umum dalam arti luas).

Dengan demikian, suatu produk hukum yang disebut sebagai peraturan perundang-undangan haruslah memenuhi kriteria hukum sebagai berikut: (1)Dapat dipergunakan sebagai dasar wewenang pemerintahan bagi suatu pejabat tata usaha negara dalam melaksanakan urusan pemerintahan; (2)Memiliki daya ikat keluar secara umum, artinya norma-norma substansinya bersifat mengatur secara umum dan abstrak, berlaku bagi jajaran pemerintah yang dituju maupun bagi warga masyarakat. Jadi, suatu peraturan yang hanya berlaku intern dalam jajaran pemerintahan tidak memenuhi kualifikasi peraturan perundang-undangan; (3)Diciptakan menurut prosedur yang ditentukan oleh suatu peraturan perundang-undangan di atasnya.

Ringkasnya, elemen-elemen yang menjadi kriteria hukum peraturan perundang-undangan, terdiri atas: suatu keputusan atau kaidah hukum tertulis, dibuat berdasarkan prosedur tertentu oleh pejabat yang berwenang, serta substansinya bersifat mengikat secara umum.

Selanjutnya dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada “asas pembentukan peraturan perudang-undangan yang baik” yang bersifat formal sebagaimana diatur dalam Pasal 5 maupun yang bersifat materiil sebagaimana diatur dalam Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004. Dalam Pasal 5 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa: Dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perudang-undangan yang baik yang meliputi: (a)kejelasan tujuan; (b)kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; (c)kesesuaian antara jenis dan materi muatan; (d)dapat dilaksanakan; (e)kedayagunaan dan kehasilgunaan; (f)kejelasan rumusan; dan (g)keterbukaan.

Lebih lanjut dalam Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa: Materi muatan peraturan perandang-undangan mengandung asas: (a)pengayoman; (b)kemanusian; (c)kebangsaan; (d)kekeluargaan; (e)kenusantaraan; (f)bhinneka tunggal ika; (g)keadilan; (h)kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; (i)ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau (j)keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

I.C. van der Vlies sebagaimana dikutip oleh Maria Farida Indrati Soeprapto, merumuskan asas-asas pembentukan peraturan-peraturan yang patut (beginselen van behoorlijke regelgeving) sebagai berikut: Asas-asas yang formal meliputi: (1)asas tujuan yang jelas (beginselen van duidelijke doelstelling); (2)asas organ/lembaga yang tepat (beginselen van het juiste orgaan); (3)asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel); (4)asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid); (5)asas konsensus (het beginsel van consensus). Asas-asas yang material meliputi: (1)asas terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel ban duidelijke terminologie en duidelijke systematiek); (2)asas dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid); (3)asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtsgelijkeheidsbeginsel); (4)asas kepastian hukum (het rechtszekerheidsbeginsel); (5)asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (het beginsel van de individuele rechtsbedeling). (I.C. van der Viles, 1984)

Dari keseluruhan asas-asas yang diuraikan di atas, yang paling tepat dijadikan sebagai instrumen analisis untuk menilai Kepmenkeu Ganti Rugi adalah asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid) dan asas kepastian hukum (het rechtszekerheidsbeginsel). Agar keputusan menteri tersebut dapat dilaksanakan dengan baik dan dapat memberikan jaminan kepastian hukum, maka harus dipenuhi syarat-syarat sebagai berikut: (1)adanya kejelasan mengenai prosedur, (2)adanya kejelasan mengenai tenggang waktu pelaksanaannya, dan (3)adanya kejelasan dan ketegasan sanksi bagi yang melanggarnya.

Pengaturan dan Praktek Ganti Rugi pada Peradilan Administrasi

Ketentuan mengenai Besarnya Ganti Rugi

Ganti rugi menurut Pasal 1 ayat (1) PP Ganti Rugi adalah pembayaran sejumlah uang kepada orang atau badan hukum perdata atas beban badan administrasi negara berdasarkan putusan pengadilan administrasi karena adanya kerugian materiil yang diderita oleh penggugat.

Ganti rugi merupakan tuntutan yang bersifat tambahan (accessoir), setelah dikabulkannya tuntutan pokok. Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 53 ayat (1) Undang-Undang No. 9 Tahun 2004 (Revisi Pertama UU Peradilan Administrasi) bahwa: Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang berisi tuntutan agar keputusan tata usaha negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi.

Dinyatakan pula dalam Pasal 97 ayat (8), (9) dan (10) UU Peradilan Administrasi, bahwa: Ayat (8):Dalam hal gugatan dikabulkan, maka dalam putusan pengadilan tersebut dapat ditetapkan kewajiban yang harus dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan tata usaha negara. Ayat (9):Kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (8) berupa: a)pencabutan keputusan tata usaha negara yang bersangkutan; atau b)pencabutan keputusan tata usaha negara yang bersangkutan dan menerbitkan keputusan tata usaha negara yang baru; atau c)penerbitkan keputusan tata usaha negara dalam hal gugatan didasarkan pada Pasal 3. Ayat (10) Kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (9) dapat disertai pembebanan ganti rugi.

Dari ketentuan tersebut menunjukkan bahwa dalam beracara di peradilan administrasi terdapat 2 (dua) tuntutan, yaitu: tuntutan pokok dan tuntutan tambahan. Tuntutan pokok berupa tuntutan agar suatu keputusan administrasi negara yang disengketakan dinyatakan “batal” atau “tidak sah”, sedangkan tuntutan tambahan berupa pembayaran ganti rugi dan atau rehabilitasi. Oleh karena ganti rugi merupakan tuntutan tambahan, maka konsekuensinya ganti rugi ini tidak bersifat mutlak (affirmative), artinya dalam sebuah gugatan, penggugat dapat mencantumkan tuntutan ganti rugi atau tidak mencantumkan. Namun demikian, apabila penggugat mencantumkan tuntutan ganti rugi, maka pengadilan akan mempertimbangkannya setelah dikabulkan tuntutan pokok. Jadi, tuntutan tambahan tidak berdiri sendiri, tapi sangat tergantung apakah tuntutan pokoknya dikabulkan atau tidak.

Selanjutnya besarnya ganti rugi ditentukan dalam Pasal 3 PP Ganti Rugi, yang menyatakan bahwa: Ayat (1) Besarnya ganti rugi yang dapat diperoleh penggugat paling sedikit Rp.250.000,- (dua ratus lima puluh ribu rupiah) dan paling banyak Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah), dengan memperhatikan keadaan yang nyata. Ayat (2) Ganti rugi yang telah ditetapkan dalam putusan pengadilan tata usaha negara jumlahnya tetap dan tidak berubah sekalipun ada tenggang waktu antara tanggal ditetapkannya putusan tersebut dengan waktu pembayaran ganti rugi.

Dari ketentuan tersebut dapat ditarik 2 (dua) hal penting mengenai ganti rugi pada peradilan administrasi, yakni; (1)besarnya ganti rugi ditetapkan antara Rp.250.000,- (dua ratus lima puluh ribu rupiah) sampai dengan Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah), dan (2)ganti rugi bersifat tetap meskipun terdapat tenggang waktu antara ditetapkannya putusan pengadilan dengan pelaksanaan pembayaran ganti rugi.

Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi

Tata cara pelaksanaan pembayaran ganti rugi pada peradilan administrasi diatur dalam Pasal 120 UU Peradilan Administrasi dan Pasal 6 serta Pasal 7 PP Ganti Rugi, sebagai berikut: (a)Salinan putusan yang berisi kewajiban membayar ganti rugi dikirimkan kepada penggugat dan tergugat oleh pengadilan tingkat pertama dalam jangka waktu 3 (tiga) hari setelah memperoleh kekuatan hukum tetap (Pasal 120 ayat (1) UU Peradilan Administrasi jo. Pasal 6 ayat (1) PP Ganti Rugi); (b)Salinan putusan yang berisi kewajiban membayar ganti rugi dikirimkan pula oleh pengadilan tingkat pertama kepada badan atau pejabat administrasi negara yang dibebani kewajiban membayar ganti rugi dalam jangka waktu 3 (tiga) hari setelah memperoleh kekuatan hukum tetap (Pasal 120 ayat (2) UU Peradilan Administrasi); (c)Penggugat mengajukan permintaan pelaksanaan putusan kepada badan administrasi negara dalam jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari setelah menerima salinan putusan (Pasal 7 ayat (1) PP Ganti Rugi); (d)Badan administrasi negara yang menerima permintaan tersebut memberitahukan kepada penggugat perihal diterimanya permintaan dalam tenggang waktu 30 (tiga puluh) hari sejak diterimanya permintaan (Pasal 7 ayat (2) dan ayat (3) PP Ganti Rugi).

Pembayaran ganti rugi sebagaimana diatur dalam PP Ganti Rugi sangat terkait dengan sumber beban pembiayaan. Sumber beban pembiayaan ini diperoleh dari: (1)Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN); (2)Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD); dan (3)Keuangan yang dikelola oleh badan administrasi negara sendiri. Pembiayaan yang dibebankan pada APBN adalah ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara pusat. Pembiayaan yang dibebankan pada APBD adalah ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara daerah, sedangkan pembiayaan yang dibebankan pada beban keuangan yang dikelola oleh badan administrasi negara itu sendiri adalah ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara di luar badan administrasi negara pusat dan daerah.

Tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi beban APBN diatur dengan Kepmenkeu, sedangkan tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi beban APBD diatur oleh Menteri Dalam Negeri dan sampai saat penelitian ini dilakukan, belum ada pengaturan tentang tata cara pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada APBD. Selanjutnya, secara teknis tata cara pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada APBN dibagi dalam 2 (dua) tahap: (1)Penerbitan Surat Keputusan Otorisasi (SKO); (2)Pembayaran Ganti Rugi.

Tahap Penerbitan SKO adalag sebagai berikut: (1)Dengan melampirkan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde), Ketua Pengadilan Administrasi setempat atas permohonan yang berhak, mengajukan permohonan penyediaan dana kepada Menteri cq. Sekretaris Jenderal atau Ketua Lembaga bersangkutan yang dikenakan ganti rugi; (2)Berdasarkan permohonan Ketua Pengadilan Administrasi, Menteri cq. Sekretaris Jenderal atau Ketua Lembaga yang bersangkutan, mengajukan permintaan penerbitan SKO kepada Menteri Keuangan cq. Direktur Jenderal Anggaran disertai putusan pengadilan administrasi yang menjadi dasar permintaannya; (3)Berdasarkan permintaan Menteri cq. Sekretaris Jenderal atau Ketua Lembaga, Menteri Keuangan cq. Direktur Jenderal Anggaran melakukan penelitian dan selanjutnya menerbitkan SKO atas beban Bagian Pembiayaan dan Perhitungan Anggaran Belanja Negara Rutin; (4)Asli SKO disampaikan kepada yang berhak.

Tahap pembayaran ganti rugi adalah sebagai berikut: (1)Berdasarkan SKO yang diterbitkan oleh Menteri Keuangan cq. Direktur Jenderal Anggaran, yang berhak mengajukan permohonan pembayaran ganti rugi kepada Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara (KPKN) melalui badan administrasi negara setempat, dengan melampirkan: (a)SKO; (b)asli dan salinan/foto copy petikan putusan pengadilan administrasi; (2)Badan Administrasi Negara mengajukan Surat Perintah Pembayaran Langsung (SPPLS) kepada KPKN pembayar; (3)KPKN menerbitkan menerbitkan Surat Perintah Membayar Langsung (SPMLS) kepada yang berhak; (4)Asli petikan putusan pengadilan administrasi, setelah dibubuhi cap bahwa telah dilakukan pembayaran, oleh KPKN dikembalikan kepada yang berhak.

Praktek Penetapan Ganti Rugi oleh Pengadilan Administrasi

Dari hasil penelusuran data ditemukan perkara yang tuntutan ganti ruginya dikabulkan oleh hakim pengadilan administrasi. Yang menarik untuk dikaji adalah bahwa besarnya ganti rugi yang dikabulkan melebihi ketentuan jumlah maksimal yang diatur dalam PP Ganti Rugi, dengan pertimbangan bahwa jumlah penggugat adalah sangat banyak (220 orang). Putusan pengadilan tingkat pertama dikuatkan oleh pengadilan banding, dan dalam tingkat kasasi, majelis hakim menolak permohonan kasasi dari Pemohon Kasasi Bupati Jayapura. Dengan demikian, para penggugat merupakan pihak yang menang dalam sengketa administrasi negara ini. Untuk lebih jelasnya mengenai penetapan ganti rugi oleh pengadilan administrasi tersebut diuraikan berikut ini.

Putusan Pengadilan Tingkat Pertama

Gugatan Penggugat

Penggugat, para pedagang Pasar Sentani yang berjumlah 220 (dua ratus dua puluh) orang melalui kuasanya mengajukan gugatan tertanggal 20 Agustus 2002 ke Pengadilan Administrasi Jayapura terhadap Bupati Jayapura atas diterbitkannya Surat Keputusan Pemindahan Pasar Sentani. Dalam posita gugatannya, para penggugat mendalilkan bahwa Surat Keputusan Bupati Jayapura tersebut dianggap bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, sewenang-wenang, dan bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik (aaupb), sehingga merugikan kepentingan para penggugat secara riil, yang diperhitungkan sebesar Rp.1.100.000.000,- (satu milyar seratus juta rupiah), kerugian setiap penggugat sebesar Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah).

Berdasarkan alasan-alasan tersebut para penggugat mengajukan tuntutan dalam petitumnya, menyatakan: agar Surat Keputusan Bupati Jayapura yang digugat dinyatakan batal atau tidak sah dan menghukum tergugat untuk membayar kerugian yang diderita para penggugat yang diperhitungkan sebesar Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah) untuk setiap penggugat, sehingga jumlah kerugian seluruhnya Rp.1.100.000.000,- (satu milyar seratus juta rupiah) secara tunai kepada para penggugat.

Jika dicermati dari apa yang telah diuraikan oleh para penggugat dalam gugatannya di atas, sesungguhnya secara yuridis normatif para penggugat sudah memahami ketentuan Pasal 3 Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara, yang menentukan bahwa ganti rugi maksimal hanya Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah). Dalam pemeriksaan persiapan untuk pematangan/penyempurnaan gugatan, majelis hakim berdasarkan kewenangan yang ada padanya juga sudah menyarankan tentang maksimum ganti rugi yang dapat dituntut sesuai dengan peraturan pemerintah tersebut. Namun demikian, para penggugat memandang bahwa ketentuan tersebut dirasa tidak logis, sehingga mereka mencoba untuk tetap membiarkan jumlah ganti rugi yang jauh melebihi jumlah maksimum yang ditetapkan oleh peraturan pemerintah.

Jawaban Tergugat

Tergugat menyangkal dalil-dalil yang diajukan oleh para penggugat yang dimuat dalam gugatannya, dengan mengemukakan alasan bahwa: surat keputusan tergugat yang menjadi objek sengketa tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, tidak bertindak sewenang-wenang dan tidak bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik (aaupb), karena: (1)pemindahan pasar tersebut justru untuk kepentingan para penggugat; (2)pelaksanaan pemindahannya secara bertahap, cermat dan mempertimbangkan kepentingan semua pihak; (3)para penggugat tidak dapat membuktikan surat-surat tergugat mana yang bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik (aaupb). Sedangkan mengenai tuntutan ganti rugi yang diajukan oleh para penggugat, tergugat tidak menanggapinya secara jelas dalam jawabannya.

Dalil sanggahan tergugat yang dimuat dalam jawabannya mengenai ganti rugi yang tidak jelas, sebenarnya melemahkan dalil-dalilnya. Seharusnya tergugat dapat menanggapi dalil tersebut dengan argumentasi yang dapat mematahkan dalil para penggugat dari aspek yuridis normatif berdasarkan pengaturan ganti rugi dan aspek logis berdasarkan fakta-fakta yang terjadi di lapangan.

Pertimbangan Majelis Hakim

Atas tuntutan ganti rugi para penggugat sebesar Rp.1.100.000.000,- (satu milyar seratus juta rupiah) terhadap tergugat, majelis hakim mempertimbangkannya dalam Putusan Pengadilan Administrasi Jayapura No. 06/G.TUN/2002/P.TUN.JPR. tertanggal 31 Maret 2003, yang menyatakan: Bahwa dalam fakta-fakta yang telah diuraikan, terbukti sebagai akibat pembongkaran pasar tanpa penyediaan tempat baru, maka terbukti para penggugat yang berjumlah 220 (dua ratus dua puluh) orang telah telantar. Tempat usaha/berdagang telah hilang dan kelangsungan usaha yang mendukung mata pencaharian juga hilang, maka wajar dan patut apabila kepada mereka harus diberikan ganti rugi. Bahwa terhadap rincian kerugian berdasar bukti P.14 adalah hilangnya tempat usaha, sarana usaha seperti meja, rak duduk, rak berdiri dan hilangnya usaha/penghasilan sehari-hari memang patut mendapat ganti rugi namun pengadilan menilai tuntutan ganti rugi riil terhadap hal tersebut apabila dipandang perlu dapat dituntut di peradilan umum; sedangkan dalam kasus ini pengadilan tata usaha negara berpendapat cukup memberikan ganti rugi yang bersifat santunan sebesar Rp.2.000.000,- (dua juta rupiah) per penggugat, sehingga seluruhnya berjumlah Rp.2.000.000,- x 220 = Rp.440.000.000,- (empat ratus empat puluh juta rupiah). Dengan demikian tuntutan ganti rugi inipun dapat majelis kabulkan sebagian.

Selanjutnya dalam amarnya, majelis hakim memutuskan: (1)mengabulkan gugatan penggugat sebagian; (2)menyatakan batal surat keputusan tergugat, (3)menghukum tergugat untuk membayar ganti rugi kepada para penggugat sebesar Rp.2.000.000,- (dua juta rupiah) untuk setiap penggugat, sehingga keseluruhan berjumlah Rp.440.000.000,- (empat ratus empat puluh juta rupiah).

Dari pertimbangan hukum majelis hakim pada pengadilan tingkat pertama dapat ditarik satu hal penting bahwa: dari aspek hukum administrasi dan hukum acara peradilan administrasi, bahwa kerugian yang diderita oleh para penggugat sebagai akibat diterbitkannya surat keputusan oleh tergugat melebihi dari apa yang telah dikabulkan oleh majelis hakim, oleh karena itu majelis hakim memberikan alternatif solusi, dari aspek perdata menyangkut kerugian yang disebabkan oleh perbuatan melawan hukum oleh penguasa (onrechtmatige overheidsdaad), ex Pasal 1365 KUHPerdata penggugat dapat mengajukan gugatan di peradilan umum.

Putusan Pengadilan Tingkat Banding

Terhadap putusan pengadilan tingkat pertama, tergugat Bupati Jayapura sebagai pihak yang kalah dalam sengketa administrasi negara ini mengajukan banding ke Pengadilan Tinggi Administrasi Makassar tanggal 11 April 2003. Pertimbangan hukum majelis hakim tingkat banding yang dimuat dalam Putusan Pengadilan Tinggi Administrasi Makassar No. 48/Bdg.TUN/2003/PT.TUN.MKS tanggal 9 Juli 2003, menyatakan: Bahwa pertimbangan hukum PTUN Jayapura dalam sengketa ini sudah tepat dan benar, oleh karena itu dapat dijadikan pertimbangan hukum Majelis Hakim PT.TUN Makassar, sehingga diambil oper merupakan pendapatnya sendiri. Bahwa berdasarkan pertimbangan tersebut Majelis Hakim PT.TUN Makassar berpendapat bahwa putusan Majelis PTUN Jayapura yang dimohonkan banding harus dikabulkan.

Selanjutnya dalam amarnya, Majelis Hakim Pengadilan Tinggi Administrasi Makassar memutuskan: (1)menerima permohonan banding dari pembanding/tergugat, (2)menguatkan Putusan Pengadilan Administrasi Jayapura tanggal 31 Maret 2003 No. 06/G.TUN/2002/PTUN.JPR.

Putusan Kasasi

Terhadap putusan pengadilan tingkat banding, tergugat Bupati Jayapura sebagai pihak yang kalah dalam sengketa administrasi negara ini mengajukan kasasi ke MA RI tanggal 20 Oktober 2003. Pertimbangan hukum Majelis Hakim Kasasi yang dimuat dalam Putusan MA RI No. 14 K/TUN/2004 tanggal 14 Agustus 2006, menyatakan pada pokoknya: “… tidak ternyata bahwa putusan pengadilan judex factie bertentangan dengan hukum dan undang-undang, maka permohonan kasasi oleh pemohon kasasi harus ditolak”. Selanjutnya dalam amarnya, Majelis Hakim Kasasi memutuskan: menolak permohonan kasasi dari pemohon kasasi Bupati Jayapura.

Analisis Terhadap Pengaturan Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya

Analisis terhadap Pengaturan Besarnya Ganti Rugi

Sebuah putusan yang baik adalah putusan yang dapat mencerminkan rasa keadilan baik dari aspek yuridis, sosiologis maupun filosofis. Dari aspek yuridis, artinya bahwa putusan tersebut tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dari aspek sosiologis, artinya bahwa putusan tersebut mampu mengembalikan tata tertib dan rasa aman dalam kehidupan masyarakat. Dan dari aspek filosofis, artinya dapat memberikan rasa keadilan bagi semua pihak.

Persoalannya dari aspek yuridis formal, kadang-kadang dalam menerapkan hukum, tidak sedikit peraturan perundang-undangan yang sudah tidak dapat mengakomodasi lagi kebutuhan hukum masyarakat. Uraian di atas, salah satu contoh konkret betapa peraturan pemerintah tentang ganti rugi tata usaha negara sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan praktek hukum acara peradilan administrasi di lapangan.

Telah jelas diuraikan di muka, bahwa secara yuridis ditetapkan besarnya ganti rugi pada peradilan administrasi antara Rp.250.000,- (dua ratus lima puluh ribu rupiah) sampai dengan Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah). Dikaitkan dengan contoh kasus penetapan ganti rugi yang diputuskan oleh Pengadilan Administrasi Jayapura dalam perkara antara para pedagang Pasar Sentani melawan Bupati Jayapura, ternyata ketentuan yang mengatur ganti rugi tersebut tidak dapat mengakomodasi kebutuhan hukum masyarakat pencari keadilan. Argumentasi logisnya bahwa ternyata di pengadilan administrasi pun tidak menutup kemungkinan penggugat adalah kelompok masyarakat ataupun dengan jumlah yang sangat banyak. Sehingga dalam contoh kasus tersebut sangat tidak adil apabila secara kaku (strecht) diterapkan PP Ganti Rugi, dengan mengabulkan tuntutan ganti rugi para penggugat hanya Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah) dengan penggugat berjumlah 220 (dua ratus dua puluh) orang. Jika dihitung dengan rasio matematik berarti setiap penggugat hanya memperoleh pembayaran ganti rugi sekitar Rp.22.700,- (dua puluh dua ribu tujuh ratus rupiah). Nilai uang sejumlah tersebut untuk ukuran di Papua jelas tidak ada artinya dibandingkan dengan tingkat kemahalan atas kerugian yang diderita oleh para penggugat sebagai akibat diterbitkannya sebuah keputusan administrasi negara (beschikking) oleh pemerintah.

Memang masih dimungkinkan penggugat untuk mengajukan gugatan perdata ke peradilan umum atas dasar putusan pengadilan administrasi yang telah mempunyai kekuatan hukum tersebut. Akan tetapi perlu diingat, bahwa proses beracara di peradilan umum juga sama halnya di peradilan administrasi, membutuhkan waktu yang lama. Hal ini justru akan membuat jaminan kepastian hukum (recht zekerheid) sulit diwujudkan dan rasa keadilan bagi masyarakat menjadi sulit ditegakkan.

Oleh karena itu, perlu diubah rumusan Pasal 3 ayat (1) PP Ganti Rugi, yang mengatur pembatasan yang kaku (strecth) mengenai besarnya ganti rugi pada peradilan administrasi, menjadi rumusan yang tidak memberikan batasan maksimal besarnya ganti rugi. Besarnya ganti rugi diserahkan kepada pertimbangan hakim dengan memperhatikan kerugian yang diderita oleh penggugat sebagai akibat dikeluarkannya keputusan administrasi negara, sehingga diharapkan putusan pengadilan administrasi nantinya benar-benar dapat memberikan rasa keadilan –dari segi yuridis, sosiologis maupun filosofis- dan akomodatif terhadap tuntutan kebutuhan hukum masyarakat.

Analisis terhadap Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi

Keputusan Menteri adalah salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang setingkat lebih rendah daripada Keputusan Presiden. Kewenangan Menteri untuk membentuk suatu Keputusaan Menteri ini bersumber dari Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, di mana menteri-menteri negara itu adalah pembantu-pembantu presiden yang membidangi bidang-bidang tugas yang diberikan kepadanya.

Dalam hubungannya dengan suatu Keputusan Menteri, menteri-menteri yang dapat membentuk suatu Keputusan Menteri adalah menteri-menteri yang memegang suatu departemen, sedangkan menteri koordinator dan menteri negara hanya dapat membentuk suatu keputusan yang berlaku secara intern, dalam arti keputusan yang tidak mengikat umum. Keputusan Menteri dapat berisi suatu keputusan yang mengatur (regeling) dan dapat pula berisi suatu penetapan (beschikking), tetapi dalam penelitian ini yang menjadi fokus kajian hanya Keputusan Menteri yang bersifat mengatur (regeling) saja.

Apabila dicermati maka Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia No. 1129/KKM.01/1991 tanggal 13 November 1991 tentang Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi Pelaksanaan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, memiliki kriteria hukum peraturan perundang-undangan, sebagai berikut; (1)Kepmenkeu tersebut dapat dipergunakan sebagai dasar wewenang pemerintahan bagi suatu pejabat tata usaha negara dalam melaksanakan urusan pemerintahan; (2)Memiliki daya ikat keluar secara umum, artinya norma-norma substansinya bersifat mengatur secara umum dan abstrak, berlaku bagi jajaran pemerintah yang dituju maupun bagi warga masyarakat; (3)Diciptakan menurut prosedur yang ditentukan oleh suatu peraturan perundang-undangan di atasnya, yakni Kepmenkeu tersebut merupakan aturan pelaksanaan dari ketentuan Pasal 4 ayat (1) PP Ganti Rugi jo. Pasal 120 UU Peradilan Administrasi.

Dengan demikian, pembentukannya pun harus berdasarkan asas-asas pembentukan peraturan perudang-undangan yang patut (beginselen van behoorlijke regelgeving) baik yang bersifat formal maupun material.

Selanjutnya dalam ketentuan Pasal 120 ayat (1) UU Peradilan Administrasi dinyatakan bahwa salinan putusan yang berisi kewajiban membayar ganti rugi dikirimkan kepada tergugat dan dalam ayat (2) putusan itu harus dikirimkan pula kepada badan atau pejabat administrasi negara yang dibebani kewajiban membayar ganti rugi. Antara kedua ketentuan tersebut memang terdapat perbedaan antara tergugat yang dibebani kewajiban membayar ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 97 ayat (10) UU Peradilan Administrasi dengan badan atau pejabat administrasi negara yang secara riil harus melakukan pembayaran ganti rugi yang bersangkutan. Perbedaan tersebut didasarkan pada pemikiran bahwa gugatan di pengadilan administrasi ditujukan terhadap suatu keputusan (beschikking) yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat administrasi negara sebagai organ pemerintah yang memiliki wewenang pemerintahan menurut hukum publik dan tidak ditujukan terhadap badan hukum publik. Tetapi apabila badan atau pejabat administrasi negara itu oleh hakim dibebani kewajiban untuk membayar ganti rugi, maka ganti rugi itu harus ditagih kepada badan hukum publiknya yang berkedudukan juga sebagai badan hukum perdata yang memiliki harta kekayaan. Dengan demikian, lebih tepat apabila ketentuan Pasal 120 ayat (2) UU Peradilan Administrasi digunakan istilah “departemen” bukan “badan atau pejabat administrasi negara”.

Ketentuan Pasal 7 ayat (1) PP Ganti Rugi yang menyatakan bahwa “permintaan pelaksanaan putusan yang berisi pembebanan ganti rugi diajukan kepada badan administrasi negara” rancu apabila disandingkan dengan Pasal 116 ayat (3) Undang-Undang Peradilan Administrasi yang mengatur tentang pelaksanaan putusan, karena pada prinsipnya permintaan pelaksanaan putusan harus diajukan melalui pengadilan yang memutus sengketa pada tingkat pertama.

Tata cara pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada APBN sebagaimana yang diatur dalam Kepmenkeu Ganti Rugi di atas, yang meliputi tahap penerbitan SKO dan pembayaran ganti rugi, mekanismenya sangat panjang dan memakan waktu yang lama, sehingga membuka peluang terjadinya kolusi.

Selanjutnya, jika dicermati dalam setiap tahapan tersebut tidak diatur tentang batas waktu berapa lama pejabat yang berwenang harus sudah meneruskan dan menerbitkan surat keputusan yang menjadi wewenangnya. Sebagai contoh dalam tahap penerbitan SKO, tidak diatur berapa lama Ketua Pengadilan Administrasi harus meneruskan pengajuan permohonan penyediaan dana kepada Menteri atau Ketua Lembaga bersangkutan yang dikenakan ganti rugi, berapa lama Menteri atau Ketua Lembaga bersangkutan harus mengajukan permintaan penerbitan SKO kepada Menteri Keuangan, dan seterusnya sampai diterbitkannya SKO oleh Menteri Keuangan. Demikian pula dalam tahap pembayaran ganti rugi, juga tidak diatur berapa lama SKO harus diteruskan oleh badan administrasi negara kepada KPKN, dan berapa berapa lama KPKN harus membayar ganti rugi kepada yang berhak.

Mengenai sanksi juga diatur secara jelas, apa sanksi bagi pejabat yang tidak melaksanakan kewajiban yang ada padanya. Dengan demikian, tidak tercermin dalam Keputusan Menteri Keuangan R.I. adanya jaminan kepastian hukum (recht zekerheid) bagi pihak yang berhak mendapatkan ganti rugi.

Berdasarkan argumentasi di atas, logis kiranya agar Kepmenkeu Ganti Rugi direvisi dengan perubahan sebagai berikut: a)Dipangkas birokrasi yang terlalu panjang dengan prosedur yang sederhana tanpa mengabaikan peraturan perundang-undangan lain yang berlaku. b)Diatur secara jelas norma tentang batas waktu bagi pejabat yang berwenang untuk melaksanakan kewajibannya. c)Diatur secara tegas norma tentang sanksi bagi pejabat yang tidak melaksanakan kewajibannya tersebut.

Demikian pula mengenai ganti rugi yang dibebankan pada APBD, oleh karena sampai saat ini belum ada pengaturannya, maka untuk mengisi kekosongan hukum (rechts vacuum) perlu segera dikeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri tentang tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara daerah.

Penutup

Berdasarkan analisis tentang ganti rugi pada peradilan administrasi sebagaimana telah diuraikan dalam bab-bab terdahulu, maka dapat ditarik beberapa simpulan, bahwa pertama, pengaturan ganti rugi pada peradilan administrasi dalam Pasal 3 ayat (1) PP Ganti Rugi, yang menetapkan besarnya ganti rugi paling sedikit Rp.250.000,- (dua ratus lima puluh ribu rupiah), dan paling banyak Rp.5.000.000,- (lima juta rupiah) tidak memadai, karena penentuan besarnya jumlah tersebut tidak disesuaikan dengan jumlah penggugat, sehingga dalam praktek beracara di peradilan administrasi yang melibatkan penggugat dengan jumlah yang banyak tidak dapat memenuhi rasa keadilan.

Kedua, prosedur pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada APBN sebagaimana diatur dalam Kepmenkeu: (1)mekanismenya sangat panjang dan memakan waktu yang cukup lama. (2)tidak diatur secara jelas batas waktu berapa lama pejabat yang berwenang harus melaksanakan kewajibannya, serta (3)tidak diatur sanksi yang tegas bagi pejabat yang tidak melaksanakan kewajiban yang ada padanya, sehingga bertentangan dengan asas peradilan yang sederhana, cepat dan biaya ringan. Sedangkan prosedur pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada APBD sampai saat ini belum ada pengaturannya oleh Menteri Dalam Negeri, sehingga dalam praktek di lapangan terjadi kekosongan hukum (rechts vacuum).

Oleh karena itu, beberapa langkah solusi yang perlu diambil antara lain, pertama perlu diubah rumusan Pasal 3 ayat (1) PP Ganti Rugi yang mengatur pembatasan yang kaku (strecht) mengenai besarnya ganti rugi, menjadi rumusan yang tidak memberikan batasan maksimal besarnya ganti rugi. Besarnya ganti rugi diserahkan kepada pertimbangan hakim dengan memperhatikan kerugian yang diderita oleh penggugat sebagai akibat dikeluarkannya keputusan administrasi negara, sehingga diharapkan putusan pengadilan administrasi nantinya benar-benar dapat memberikan rasa keadilan –dari segi yuridis, sosiologis maupun filosofis- dan akomodatif terhadap tuntutan kebutuhan hukum masyarakat.

Kedua, perlu direvisi Kepmenkeu Ganti Rugi dengan perubahan: 1) dipangkas birokrasi yang terlalu panjang dengan prosedur yang sederhana tanpa mengabaikan peraturan perundang-undangan lain yang berlaku, 2) diatur secara jelas norma tentang batas waktu bagi pejabat yang berwenang untuk melaksanakan kewajibannya, dan 3) diatur secara tegas norma tentang sanksi bagi pejabat yang tidak melaksanakan kewajibannya tersebut. Demikian pula mengenai ganti rugi yang dibebankan pada APBD, oleh karena sampai saat ini belum ada pengaturannya, maka untuk mengisi kekosongan hukum (rechts vacuum) perlu segera dikeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri tentang tata cara pembayaran ganti rugi yang menjadi tanggung jawab badan administrasi negara daerah.

Daftar Pustaka

Buku Referensi:

Ann Seidman, et.al. (2001). Penyusunan Rancangan Undang-undang dalam Perubahan Masyarakat yang Demokratis: Sebuah Panduan untuk Pembuat Rancangan Undang-undang, Proyek ELIPS Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia R.I., Jakarta

Bedner, Adriaan W. (2000). Administrative Courts in Indonesia, Disertasi Universiteit Leiden

D.W.P. Ruiter. (1987). Bestuursrechtelijke Wetgevingsleer, Assen/Maastricht van Gorcum

Hadjon, Philipus M. et.al. (2001) Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administration Law), Cet. Ketujuh Gadjah Mada University Press, Yogyakarta

Indroharto. (1993). Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara: Buku I Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Cet. Keempat, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta

________. (1995). Perbuatan Pemerintahan Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata, Lembaga Penelitian dan Pengembangan Hukum Administrasi Negara, Bogor-Jakarta

________. (1999). Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara: Buku II Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara, Cet. Ketujuh, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta

Irfan Fachruddin. (2003). Konsekwensi Pengawasan Peradilan Administrasi terhadap Tindakan Pemerintah, Disertasi, Universitas Padjadjaran, Bandung

Jazim Hamidi dan Winahyu Erwiningsih. (2000). Yurisprudensi tentang Penerapan Asas-asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan yang Layak, Tatanusa, Jakarta

Lotulung. (1994). Paulus Effendie, Himpunan Makalah Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (A.A.U.P.B), Citra Aditya Bakti, Bandung

Maria Farida Indrati Soeprapto. (1998). Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta

Moh. Kusnardi dan Hermaily Ibrahim. (1988). Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV. Sinar Bakti, Jakarta

Muchsan. (1981). Seri Hukum Administrasi Negara Peradilan Administrasi Negara, Liberty, Yogyakarta

P.J.P. Tak, Rechtsvorming in Nederland, Samson H.D. Tjeenk Willink, Alpen aan den Rijn,

Ridwan, HR., Hukum Administrasi Negara, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2007.

Rochmat Soemitro, Masalah Peradilan Administrasi dalam Hukum Pajak di Indonesia, Eresco, Bandung, 1976.

Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Cetakan Ketiga, Alumni, Bandung, 1997.

Soemaryono dan Anna Erliyana, Tuntunan Praktik Beracara di Peradilan Tata Usaha Negara, Primamedia Pustaka, Jakarta, 1999.

Soerjono Soekanto, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakkan Hukum, Rajawali, Jakarta, 1993.

S. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cet. Kesepuluh, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1994.

Suparto Wijoyo, Karakteristik Hukum Acara Peradilan Administrasi, Airlangga University Press, Surabaya, 1997.

Peraturan Perundang-undangan, Peraturan Kebijakan dan Putusan Pengadilan:

Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (LNRI Tahun 1970 No. 74, TLNRI No. 2951)

Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LNRI Tahun 1985 No. 73, TLNRI No. 3316)

Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (LNRI Tahun 1986 No. 77, TLNRI No. 3344)

Undang-Undang No. 35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (LNRI Tahun 1999 No. 147, TLNRI No. 3879)

Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (LNRI Tahun 2004 No. 8, TLNRI No. 4358)

Undang-Undang No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LNRI Tahun 2004 No. 9, TLNRI No. 4359)

Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1991 tentang Penerapan Undang-undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (LNRI Tahun 1991 No. 8)

Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara (LNRI Tahun 1991 No. 52, TLNRI 3448)

Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia No. 1129/KKM.01/1991 tanggal 13 November 1991 tentang Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi Pelaksanaan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara

Putusan Mahkamah Agung RI No. 14 K/TUN/2004 tanggal 14 Agustus 2006

Putusan Pengadilan Tinggi Administrasi Makassar No. 48/Bdg.TUN/2003/-PT.TUN.MKS, tanggal 9 Juli 2003

Putusan Pengadilan Administrasi Jayapura No. 06/G.TUN/2002/P.TUN.JPR, tanggal 31 Maret 2003

KAPITA SELEKTA SEKITAR PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

2011-08-09T07:16:00.000-07:00

Suhariyono AR

Kementrian Hukum dan HAM

Abstrak

Kata Kunci: Prosedur, Peraturan Perundang-undangan, Perancangan Undang-undang.

Abstract

Under Article 5 paragraph (1), Article 20, Article 21 and Article 22 of the Constitution, the Act is the House building along with the President. Prior to the 1945 Constitution Amendment Act forming the emphasis is on the hands of the President. But with the reforms, the building shifted into the hands of the Parliament Act. In establishing the law, at least there are three main components are interlinked and can not be broken apart to be met. First, is the institution of the legislators (the Act). Second, procedures or ordinances formation. Third is the substance to be regulated in the Act.

Key Words: Procedure, Legislation, Planning Act.

Pendahuluan

Pembentukan hukum, dalam hal ini hukum tertulis atau undang-undang, pada dasarnya merupakan suatu kebijakan politik negara yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden (di Indonesia atau pada umumnya di negara lain). Kebijakan di atas merupakan kesepakatan formal antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah, dalam hal ini Presiden, untuk mengatur seluruh kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Kedua badan tersebut mengatasnamakan negara dalam membentuk hukum atau undang-undang. Termasuk suatu kebijakan politik negara adalah pada saat Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden menentukan suatu perbuatan yang dapat dikenakan sanksi atau tidak (sanksi pidana, administrasi, dan perdata).

Aristoteles memandang negara sebagai bentuk masyarakat yang paling sempurna. Jika masyarakat dibentuk demi suatu kebaikan, maka demikian juga halnya sebuah negara atau masyarakat politik. Setiap orang dalam hidup bermasyarakat selalu berbuat dengan maksud untuk mencapai apa yang mereka anggap baik, dan negara dibentuk dengan sasaran kebaikan pada taraf yang lebih tinggi. Pembentuk undang-undang dengan mengatasnamakan negara, seharusnya memandang bahwa negara dibentuk, melalui undang-undang, dengan sasaran kebaikan pada taraf yang lebih tinggi, yakni demi kesejahteraan, ketertiban, keadilan, dan kemakmuran bagi seluruh rakyat.

Yang perlu dicatat dalam bagian ini untuk lebih memahami makna kebijakan hukum kaitannya dengan kebijakan politik negara, Moh. Mahfud MD, dalam disertasinya menyebutkan bahwa (Justin D. Kaplan:1958:278.)

Tidak sedikit dari para mahasiswa hukum yang heran dan masygul ketika melihat bahwa hukum ternyata tidak seperti dipahami dan dibayangkan ketika di bangku kuliah. Mereka heran ketika melihat bahwa hukum tidak selalu dapat dilihat sebagai penjamin kepastian hukum, penegak hak-hak masyarakat, penjamin keadilan. Banyak sekali peraturan hukum yang tumpul, tidak mempan memotong kesewenang-wenangan, tidak mampu menegakkan keadilan dan tidak dapat menampilkan dirinya sebagai pedoman yang harus diikuti dalam menyelesaikan berbagai kasus yang seharusnya bisa dijawab oleh hukum. Bahkan banyak produk hukum yang lebih banyak diwarnai oleh kepentingan-kepentingan politik pemegang kekuasaan dominan. Mereka bertanya : mengapa hal itu harus terjadi?

Ternyata hukum tidak seteril dari subsistem kemasyarakatan lainnya. Politik kerapkali melakukan intervensi atas pembuatan dan pelaksanaan hukum sehingga muncul juga pertanyaan berikutnya tentang subsistem mana antara hukum dan politik yang dalam kenyataannya lebih suprematif. Dan pertanyaan-pertanyaan lain yang lebih spesifik pun dapat mengemuka seperti bagaimanakah pengaruh politik terhadap hukum, mengapa politik banyak mengintervensi hukum, jenis sistem politik yang bagaimana yang dapat melahirkan produk hukum yang berkarakter seperti apa. Upaya untuk memberi jawaban atas pertanyaan-pertanyaan di atas merupakan upaya yang sudah memasuki wilayah politik hukum. Politik hukum secara sederhana dapat dirumuskan sebagai kebijaksanaan hukum (legal policy) yang akan atau telah dilaksanakan secara nasional oleh pemerintah; mencakup pula pengertian tentang bagaimana politik mempengaruhi hukum dengan cara melihat konfigurasi kekuatan yang ada di belakang pembuatan dan penegakan hukum itu. Di sini hukum tidak dapat hanya dipandang sebagai pasal-pasal yang bersifat imperatif atau keharusan-keharusan yang bersifat das sollen, melainkan harus dipandang sebagai subsistem yang dalam kenyataan (das sein) bukan tidak mungkin sangat ditentukan oleh politik, baik dalam perumusan materi dan pasal-pasalnya maupun dalam implementasi dan penegakannya.

Moh. Mahfud MD selanjutnya berpendapat bahwa hukum merupakan produk politik yang memandang hukum sebagai formalisasi atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi dan saling bersaingan. Ia juga menekankan bahwa politik hukum merupakan bagian dari ilmu hukum. Jika ilmu hukum diibaratkan sebagai sebuah pohon, maka filsafat merupakan akarnya, sedangkan politik merupakan pohonnya yang kemudian melahirkan cabang-cabang berupa berbagai bidang hukum seperti hukum pidana, hukum perdata, hukum tata negara, hukum administrasi negara, dan bidang hukum lainnya.

Pandangan Mahfud di atas menggambarkan keadaan pembentukan undang-undang di Indonesia yang menitikberatkan pada politik daripada hukum, walaupun produk akhir politik tersebut tetap sebagai produk hukum yang harus dipatuhi oleh seluruh masyarakat. Hal inilah yang belum disadari oleh pembentuk undang-undang bahwa keputusan politik yang dituangkan dalam suatu undang-undang merupakan produk hukum yang secara yuridis, isinya harus dilaksanakan, walaupun kemudian disadari bahwa undang-undang tersebut sulit dilaksanakan karena substansinya sarat dengan elemen-elemen politik. Mahfud sendiri menyatakan bahwa hukum terpengaruh oleh politik karena subsistem politik memiliki konsentrasi energi yang lebih besar daripada hukum.

Seandainya energi yang lebih besar di atas dimaksudkan untuk kebaikan pada taraf yang lebih tinggi, yakni demi kesejahteraan, ketertiban, keadilan, dan kemakmuran bagi seluruh rakyat, bukan untuk kepentingan pribadi atau golongan, suatu undang-undang akan mencerminkan apa yang diinginkan oleh Aristoteles. Thomas Aquinas pun menginginkan bahwa tugas pokok seorang penguasa adalah merealisasikan keadilan di muka bumi. Penguasa dalam menjalankan kekuasaan pemerintahannya harus sesuai dengan hukum yang berlaku, dan hukum yang berlaku tersebut harus diturunkan dari hukum kodrat. Hukum kodrat merupakan sumber dari semua norma kebajikan moral.

Konsep tentang hukum sebagai cermin tata keadilan telah dikembangkan oleh para pemikir Yunani, terutama Plato dan Aristoteles. Dalam pandangannya, Plato menyatakan bahwa keadilan akan terwujud jika negara ditata sesuai dengan bentuk-bentuk yang ideal sebagaimana ditetapkan oleh raja yang sekaligus filsuf dan dihubungkan dengan hukum yang berlaku dalam sebuah “polis”. Hukum adalah refleksi pengetahuan manusia pada umumnya yang dikembangkan secara sempurna.

Bagi Plato, hukum identik dengan jalan pikiran yang nalar yang diwujudkan di dalam dekrit-dekrit yang dikeluarkan oleh negara. Hukum memiliki kualitas tidak tertulis dan alamiah sebagaimana terdapat di dalam kodrat manusia. (Leonardo N. Mercado,1984:7)

Hukum juga dipandang identik dengan moralitas dan tujuan hukum adalah menghasilkan manusia yang benar-benar baik. Menurut Plato, hukum diberlakukan dengan maksud untuk membantu manusia menciptakan kesatuan dalam hidup komunitas atau ketertiban sosial, atau demi kebaikan umum. Hal ini dimungkinkan, sebab melalui proses penalaran manusia dapat menemukan hukum dalam bentuknya yang murni, yaitu sesuai dengan dunia ide.

Apakah hukum yang digambarkan oleh Plato telah tergambar dalam negara-negara yang sekarang ada ini. Satjipto Rahardjo menyatakan bahwa berbeda dengan ekonomi dan politik, hukum adalah institusi normatif. Ia akan kehilangan fungsinya apabila tidak bisa tampil dalam kekuatannya yang demikian itu, yakni menundukkan perilaku masyarakat ke bawah otoritasnya. Tentu saja pemaksaan normatif itu memberikan hasil-hasil yang relatif. Ada bangsa yang sangat patuh kepada hukumnya, ada yang setengah patuh, dan macam-macam gradasi lainnya. Tetapi, pada suatu waktu tertentu bisa dirasakan bahwa fungsi normatif hukum itu sudah menjadi terlalu melemah dan hasil ini akan cukup merisaukan.( Satjipto Rahardjo:2003:157)

Apabila kita sudah sampai pada peringkat pembicaraan seperti itu, maka ia sudah bergeser dari hanya mempersoalkan hukum sebagai suatu bangunan teknologi semata-mata. Kerisauan kita tidak akan terobati oleh jawaban-jawaban yang bersifat teknis semata-mata.

Lawrence M. Friedman menyatakan bahwa tidak ada sistem hukum di negara maju yang benar-benar formal atau informal. Keduanya selalu menyatu. Hukum dari pemerintah yang resmi pada umumnya (walau tidak selalu) bersifat formal: berpola, berstruktur, bersandar pada bahasa tertulis dan pada lembaga dan proses yang teratur. Hukum non-negara biasanya jauh kurang formal, tetapi baik perundang-undangan yang resmi maupun yang tidak resmi adalah gabungan dari keduanya.( Lawrence M. Friedman,1984:41)

Friedman lebih lanjut bertanya, mengapa ada bagian sistem tata tertib sangat formal, ada yang jauh kurang formal, dan ada yang lepas sama sekali dan tidak berbentuk? Kita dapat mulai menjawab dari titik yang mungkin jelas: secara historis yang informal muncul lebih dulu. Masyarakat yang paling sederhana yang mungkin lebih menyerupai masyarakat manusia purba daripada masyarakat urbanisasi, mempunyai sistem hukum yang sangat informal. Tindakan formal tampak mengambil alih setelah sistem informal tidak lagi berfungsi karena satu atau lain hal.

Namun demikian, Friedman pernah menggambarkan adanya komunitas Tristan da Cunha, dalam suatu pulau dengan tanah tandus, terasing, sepi di tengah Samudra Atlantik Selatan yang di dalamnya ada beberapa ratus orang yang tinggal. Mereka bertani kentang dan menangkap ikan. Sebuah tim peneliti mengunjungi pulau tersebut pada 1930-an untuk mengkaji satwa, burung, dan kehidupan sosial. Para ilmuwan sosial tim itu heran melihat betapa penduduknya taat hukum – jika kita boleh menggunakan kata “taat hukum” terhadap orang-orang yang tinggal di suatu tempat di mana justru tidak ada yang tampak seperti hukum yang kita kenal. Tidak ada yang bisa melukiskan contoh kejahatan berat – pembunuhan, perkosaan, atau sejenisnya – yang dilakukan di pulau itu. Tidak ada alat-alat peradilan pidana – tidak ada polisi, pengadilan, hakim atau penjara. Tidak ada yang memerlukannya.

Pembentukan Hukum di Indonesia

Sesudah menjalani kehidupan sebagai bangsa yang merdeka selama hampir setengah abad, sampailah kita pada masa-masa kritis yang cukup mendasar. Kita tidak lagi sekadar menghadapi persoalan-persoalan yang berkadar kuantitatif lagi, melainkan sudah bernilai kualitatif.

Berdiri di atas tahun 2004, apalagi membandingkannya dengan keadaan pada tahun 1945 dan lebih mundur lagi pada permulaan abad keduapuluh, Indonesia memang sudah berubah sangat besar dan perubahan itu berlangsung dengan cepat dan semakin cepat. Hukum pun dibuat untuk mencapai perkembangan tersebut, walaupun sangat tersengal-sengal. Hukum berusaha mencapai perkembangan tersebut, namun ternyata masyarakatnya belum siap untuk melaksanakan hukum yang dibuatnya itu. Padahal hukum harus ada dalam masyarakat dengan tugas menjaga ketertiban dan memberikan keadilan.

Tentang keadaan tersebut, Satjipto Rahardjo pernah bertanya apakah “hukum untuk masyarakat” atau “masyarakat untuk hukum”? Memilih yang pertama menimbulkan suasana yang dinamis, sedangkan yang kedua statis dan stagnant atau macet. Kiranya cukup jelas bahwa kemacetan tersebut terjadi karena masyarakat yang berubah itu dipaksa untuk dimasukkan ke dalam bagan-bagan hukum yang ada.

Kendati kita memilih yang pertama yakni “hukum untuk masyarakat”, bagi suatu bangsa yang berubah dengan cepat, siasat tersebut tidak sepenuhnya menjamin bahwa keadaan akan teratasi dengan baik. Sebab pertanyaan yang kemudian bisa diajukan adalah “seberapa besar” perubahan dilakukan agar hukum benar-benar dapat disiapkan untuk melayani masyarakatnya dengan baik?

Mochtar Kusumaatmadja, tampaknya juga bertanya dan pesimis terhadap hukum di Indonesia, karena tanda-tanda mulai tumbuhnya pengakuan dari pentingnya fungsi hukum pembangunan, menunjukkan bahwa kita tidak dapat menghindarkan kesan bahwa di tengah-tengah kesibukan tentang pembangunan ini terdapat suatu kelesuan (melaise) atau kekurangpercayaan akan hukum dan gunanya dalam masyarakat (Mochtar Kusumaatmadja,2002:1)

Harkristuti Harkrisnowo, juga merasa pilu tentang hukum di Indonesia. Harkristuti menyatakan bahwa di tengah suasana Indonesia yang masih mengalami berbagai cobaan besar sejak masa fin du siecle (akhir millenium) sampai kini, tidaklah mudah bagi saya untuk memaparkan kondisi hukum kita tanpa kepiluan yang merebak mendengar dan ratapan mereka yang terluka oleh hukum, dan kegeraman yang membahana pada mereka yang memanfaatkan hukum sebagai alat mencapai tujuan tanpa memakai hari nurani (Harkristuti Harkrisnowo:2003:1).Pembangunan hukum di Indonesia sudah berlangsung sejak tahun 1970-an dan sampai saat ini belum dilakukan evaluasi secara mendasar dan komprehensif terhadap kinerja model hukum sebagai “sarana pembaruan masyarakat”( Romli Atmasasmita:2003:14-18).

Ketiadaan evaluasi tersebut sudah dapat diantisipasi semula oleh Mochtar Kusumaatmadja yang antara lain mengemukakan bahwa ukuran keberhasilan pembangunan hukum tidak sama dengan pembangunan fisik karena pembangunan fisik jelas dapat dinilai dalam bentuk angka-angka termasuk keberhasilan ataupun kegagalannya.

Ketiadaan evaluasi atas keberhasilan model hukum pembangunan tersebut mungkin ada pengaruh dari pendapat di atas sehingga menimbulkan keengganan setiap orang atau para ahli hukum untuk memberikan penilaian atas model hukum pembangunan tersebut. Usaha untuk melakukan kuantifikasi keberhasilan pembangunan hukum saat ini sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional bidang Hukum adalah jumlah rancangan undang-undang yang diselesaikan dalam setiap tahun anggaran.

Oleh Romli Atmasasmita, Program Pembangunan Nasional tersebut dikritik karena cara memasukkan jumlah rancangan undang-undang yang direncanakan pada setiap tahun anggaran berjalan bukanlah cara yang tepat untuk menilai keberhasilan pembangunan hukum karena pembangunan hukum dalam arti luas termasuk pembangunan sumber daya manusia hukum, infrastruktur dan kelembagaan hukum yang memadai serta peningkatan budaya hukum (termasuk kesadaran hukum masyarakat yang birokrasi) dan anggaran biaya yang memadai.

Romli lebih lanjut menyatakan bahwa proses legislasi dengan produk perundang-undangan bukanlah proses yang steril dari kepentingan politik karena ia merupakan proses politik. Bahkan implementasi perundang-undangan tersebut dikenal dengan sebutan “penegakan hukum” atau “law enforcement”, juga tidaklah selalu steril dari pengaruh politik.

Jika demikian halnya, maka hukum di Indonesia, termasuk pembentukannya, tampaknya di luar hukum dalam bentuknya yang murni, yaitu tidak sesuai dengan dunia ide seperti yang dikemukakan oleh Plato. Machfud MD sendiri terkejut terhadap masyarakat yang heran ketika melihat bahwa hukum tidak selalu dapat dilihat sebagai penjamin kepastian hukum, penegak hak-hak masyarakat, penjamin keadilan. Banyak sekali peraturan hukum yang tumpul, tidak mempan memotong kesewenang-wenangan, tidak mampu menegakkan keadilan dan tidak dapat menampilkan dirinya sebagai pedoman yang harus diikuti dalam menyelesaikan berbagai kasus yang seharusnya bisa dijawab oleh hukum. Bahkan banyak produk hukum yang lebih banyak diwarnai oleh kepentingan-kepentingan politik pemegang kekuasaan dominan. Mereka bertanya: mengapa hal itu harus terjadi?

Pembentukan Undang-Undang

Berdasarkan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 21, dan Pasal 22 UUD, pembentuk UU adalah DPR bersama dengan Presiden. Sebelum diadakannya Perubahan UUD 1945 titik berat pembentuk UU ada di tangan Presiden. Namun dengan adanya reformasi, pembentuk UU bergeser ke tangan DPR. Hal ini dapat dibaca dari Pasal 20 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: DPR memegang kekuasaan membentuk UU. Rumusan Pasal 20 ayat (1) ini merupakan pindahan dari Pasal 5 ayat (1) lama yang berbunyi: Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR. Selama kurang lebih 30 tahun, rumusan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 (lama) ini ditafsirkan bahwa pembentuk UU adalah Presiden, sedangkan DPR hanyalah “bersetuju” untuk “setuju” atau “tidak setuju” terhadap RUU yang dibentuk atau disusun oleh Presiden. Setelah Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945 yang dilakukan tahun 1999 dan tahun 2000, pemegang kendali pembentukan UU adalah DPR. Dengan demikian sekarang DPR (termasuk DPRD) berkewajiban menyusun program legislasi nasional (Prolegnas/Prolegda), dan menyusun perencanaan, analisis, evaluasi, yang didukung oleh penelitian dan pengkajian peraturan perundang-undangan. Sedangkan Presiden (Pemerintah) sebagaimana bunyi Pasal 5 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR, hanyalah mempunyai “hak” yang dapat digunakan atau tidak digunakan.

Berdasarkan Perubahan Keempat UUD 1945 yang menetapkan bahwa MPR tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara melainkan hanya sekedar “forum” yang terdiri atas dua kamar (bikameral) yaitu DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) maka ke depan (sesudah Pemilu 2004) pembentuk UU menjadi tiga lembaga yaitu DPR, DPD, dan Presiden. Namun demikian sebagai legislator utamanya adalah tetap DPR. Sedangkan DPD dan Presiden hanyalah sebagai legislator serta. Dalam UUD, DPD diberikan kewenangan legislasi terbatas khususnya yang berkaitan dengan substansi otonomi daerah dan hubungan pusat dan daerah.

Dalam pembentukan undang-undang, paling tidak ada tiga komponen utama yang saling terkait dan tidak dapat dipisah-pisahkan yang harus dipenuhi. Pertama, adalah lembaga pembentuk undang-undang (UU). Kedua, prosedur atau tata cara pembentukannya. Ketiga adalah substansi yang akan diatur dalam UU. Komponen pertama adalah lembaga/pejabat negara yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) serta Presiden. Sebagai pelaksana penyusunan rancangan undang-undang (RUU) di lingkungan pemerintah (eksekutif) Pusat yang membantu Presiden membentuk/membahas RUU adalah para menteri/kepala LPND dan pejabat struktural dibantu oleh para pejabat fungsional. Di lingkungan pemerintah daerah adalah kepala daerah (gubernur/bupati/walikota) dan pejabat struktural dibantu para pejabat fungsional peneliti dan perancang peraturan perundang-undangan daerah.

Apabila salah satu komponen utama pembentukan UU tersebut tidak berjalan dengan baik maka hasilnya adalah suatu produk hukum yang cacat yang dapat dibatalkan melalui hak uji yang dilaksanakan oleh Mahkamah Konstitusi. Dalam komponen kedua, termasuk pula pelaksanaan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.

Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik menurut I.C. van der Vlies dalam bukunya yang berjudul Handboek Wetgeving dibagi dalam dua kelompok yaitu (A. Hamid, SA:1990:321-331) Asas-asas formil, yaitu (1)Asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling), yakni setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan dan manfaat yang jelas untuk apa dibuat; (2)Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan), yakni setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga atau organ pembentuk peraturan perundag-undagan yang berwenang; peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan (vernietegbaar) atau batal demi hukum (van rechtswege nieteg), bila dibuat oleh lembaga atau organ yang tidak berwenang; (3)Asas kedesakan pembuatan pengaturan (het noodzakelijkheidsbeginsel); (4)Asas kedapatlaksanaan (dapat dilaksanakan) (het beginsel van uitvoerbaarheid), yakni setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan pada perhitungan bahwa peraturan perundang-undangan yang dibentuk nantinya dapat berlaku secara efektif di masyarakat karena telah mendapat dukungan baik secara filosofis, yuridis, maupun sosiologis sejak tahap penyusunannya; (5)Asas konsensus (het beginsel van de consensus).

KAJIAN KONSTITUSIONAL INDEPENDENSI DAN AKUNTABILITAS MAHKAMAH KONSTITUSI

2011-08-09T07:14:00.000-07:00

Malik

Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Sunan Giri Malang

Abstrak

Kekuasaan kehakiman menjadi salah satu elemen terpenting dalam struktur ketatanegaraan suatu negara. Dalam konsep negara hukum, baik konsep rechtstaat, the rule of law, maupun nomokrasi Islam, kekuasaan kehakiman menjadi pilar penting tentang bagaimana negara hukum bekerja. Asumsinya, jika kinerja kekuasaan kehakiman buruk, maka akan berimplikasi bagi buruknya negara hukum Indonesia.

Kata Kunci: Independensi, Akuntabilitas, Mahkamah Konstitusi

Abstract

Judicial authority to be one of the most important element in the constitutional structure of a country. In the concept of law, whether the concept rechtstaat, the rule of law, nor nomokrasi Islam, justice becomes an important pillar of how state law works. The assumption was that if the poor performance of the judicial authorities, it will have significant implications for poor countries to Indonesian law.

Keywords: Independensi, Accountability, the Constitutional Court

Pendahuluan

Christian Boulanger (2002) menyebutkan adanya dua perkembangan penting yang menandai perubahan politik dan ketatanegaraan di seluruh dunia pada paruh kedua abad ke-20. Pertama, perkembangan yang sering diasosasikan pada tesis Francis Fukuyama (1992) tentang hegemoni demokrasi liberal dan kapitalisme pasar serta tesis Samuel P. Huntington (1991, 2000) tentang gelombang demokratisasi ketiga. Perkembangan ini terutama terkait dengan runtuhnya rezim komunis di Eropah Timur yang menimbulkan gelombang demokratisasi baru.

Menurut studi Larry Diamond dan Freedom House sejak tahun 1990 hingga 1998 terjadi peningkatan lebih dari 60% negara yang mengalami proses demokratisasi yang disebut Diamond sebagai electoral democracy (Diamond, 2000). Kedua, perkembangan yang disebut sebagai “Global Expansion of Judicial Review” (Tate dan Vallinder, 1995) Di seluruh dunia, Mahkamah Konstitusi atau lembaga sejenis telah dibentuk dengan kekuasaan untuk menyatakan konstitusionalitas suatu tindakan eksekutif atau aturan hukum yang ditetapkan secara demokratis oleh lembaga legislatif.

Kedua perkembangan tersebut terjadi di Indonesia yang mengalami gelombang demokratisasi sejak tahun 1990-an dan mengalami klimaksnya pada tahun 1998 dengan mundurnya Presiden Soeharto dari jabatannya. Gelombang demokratisasi yang secara konseptual disebut sebagai ‘transisi demokratik’ dan secara politis disebut sebagai “reformasi” diikuti pula dengan ekspansi “judicial review” berupa pembentukan Mahkamah Konstitusi sebagai hasil dari Perubahan Ketiga UUD 1945.

Pembentukan Mahkamah Konstitusi di Indonesia bukan hanya perubahan susunan kelembagaan semata, tetapi seiring dengan perubahan fundamental sistem ketatanegaraan di Indonesia. Pembentukan Mahkamah Konstitusi seiring dengan perubahan sistem pemerintahan Indonesia yang menganut sistem presidensial murni yang dengan sendirinya memantulkan pula perubahan asas-asas dasar dalam ketatanegaraan Indonesia. Dengan demikian, pembentukan Mahkamah Konstitusi berada dalam suatu hubungan ketatanegaraan Indonesia yang baru yang tentunya berimplikasi pada bekerjanya asas-asas pokok dalam kekuasaan kehakiman dalam menyelenggarakan peradilan, termasuk di Mahkamah Konstitusi.

Tulisan ini membahas lebih lanjut tentang asas-asas pokok dari kekuasaan kehakiman di Mahkamah Konstitusi, yakni asas kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggungjawab dalam kaitannya dengan perubahan sistem ketatanegaraan pasca Amandemen UUD 1945.

Dalam tulisan ini akan di bahas bagaiamana asas ketatanegaraan secara umum dalam UUD 1945, menjadi asas pokok bagi sistem ketatanegaraan di Indonesia, khususnya berkenaan dengan penyelenggaraan kekuasaan kehakiman.

serta bagaimana penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggungjawab menurut amandemen UUD 1945.

Asas-Asas Ketatanegaraan Indonesia

Amandemen UUD 1945 telah mengubah secara fundamental asas-asas pokok dalam ketatanegaraan di Indonesia. Perubahan tersebut tampak pada asas kedaulatan rakyat dan penegasan atas belakunya asas negara hukum. Perubahan itupun tampak dalam asas pembagian kekuasaan sejalan dengan perubahan sistem

pemerintahan negara Indonesia. Perubahan-perubahan asas tersebut berimplikasi pada penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang akan dijelaskan pada bagian berikut.

Pasal 1 ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 1945 menyebutkan: “Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Secara tekstual ketentuan dalam pasal ini mengandung makna, bahwa pelaksanaan kedaulatan rakyat hanya dapat dilaksanakan bila sesuai dengan ketentuan yang telah diatur dalam UUD. Dalam pengertian lain, pelaksanaan kedaulatan rakyat dibatasi dan harus tunduk pada aturan konstitusi. Jadi, terdapat supremasi konstitusi di atas kedaulatan rakyat, sehingga dapat dikatakan ketentuan ini mengandung asas demokrasi konstitusional.

Namun, pemaknaan akan ketentuan pasal ini harus pula dipahami dari maksud para perumus amandemen UUD 1945. Sebagaimana terdapat dalam Risalah Rapat Komisi A ke-1 s/d ke-3 Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2001, pandangan yang dominan di kalangan para perumus amandemen dalam memahami ketentuan Pasal 1 ayat (2) itu adalah dalam pengertian kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh seluruh lembaga-lembaga negara yang terdapat dalam UUD 1945. Berdasarkan pemahaman ini, seluruh organ kekuasaan negara baik legislatif, eksekutif, maupun yudisial pada hakikatnya melaksanakan kedaulatan rakyat dan menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara berdasarkan persetujuan rakyat (MPR-RI, 2001: 36-97)

Pengertian ini erat kaitannya dengan ketentuan dalam UUD 1945 sebelum amandemen yang menyatakan “kedaulatan rakyat dilakukan sepenuhnya oleh MPR”. Dalam ketentuan ini, MPR adalah lembaga tertinggi yang melaksanakan kedaulatan rakyat yang kemudian didelegasikan pelaksanaannya kepada lembaga-

lembaga negara lain yang disebut lembaga tinggi negara. Konsekuensinya, seluruh lembaga tinggi negara bertanggungjawab kepada MPR sebagai lembaga tertinggi negara yang memegang kedaulatan rakyat Indonesia. Dalam konteks itu, kekuasaan kehakiman yang saat itu dilaksanakan oleh Mahkamah Agung (MA) merupakan kekuasaan yang diperoleh dari pendelegasian kedaulatan rakyat oleh MPR kepada MA dalam melaksanakan fungsi yudisial.

Atas dasar itu, amandemen UUD 1945 mengubah konsep kedaulatan rakyat sehingga tidak lagi dilakukan sepenuhnya oleh MPR, tetapi oleh seluruh lembaga negara yang diatur dalam UUD 1945. MPR bukan satu-satunya lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat, tetapi hanya merupakan salah satu lembaga negara yang kedudukannya sejajar dengan lembaga negara yang lain.

Berdasarkan pengertian yang diberikan oleh para perumus amandemen ini, makna “berdasarkan UUD” bukan dalam pengertian membatasi secara substantif pelaksanaan kedaulatan rakyat,tetapi hanya membatasi secara prosedural dan institusional dari pelaksana kedaulatan rakyat yang tidak lagi sepenuhnya dilakukan oleh MPR tetapi oleh seluruh lembaga negara yang ditentukan dalam UUD 1945. Dengan demikian, secara substantif pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak dibatasi oleh UUD tetapi secara bebas dilakukan oleh masing-masing lembaga negara sesuai dengan ruang lingkup kekuasaannya.

Dalam pengertian tersebut ketentuan “kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD” justru mengandung pengertian yang kontradiktif : secara substantif UUD justru harus dilaksanakan berdasarkan asas kedaulatan rakyat. Artinya, pelaksanaan UUD harus terbuka dan responsif pada kehendak rakyat dan perkembangan masyarakat.

Pengertian ini akan menentukan pemahaman atas makna kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggung jawab. Kekuasaan kehakiman yang merdeka adalah dalam pengertian kedaulatan rakyat secara prosedural institusional, sedangkan kekuasaan kehakiman yang bertanggungjawab adalah dalam pengertian substansial. Pembahasan akan hal ini akan diuraikan pada bagian berikut.

Asas Negara Hukum ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Perubahan Ketiga UUD 1945. Lengkapnya pasal tersebut berbunyi: “Negara Indonesia adalah negara hukum.” Ketentuan ini merupakan perwujudan dari kesepakatan dasar di kalangan anggota MPR yang dihasilkan Sidang Umum tahun 1999 yang menentukan agar penjelasan UUD 1945 yang memuat hal-hal normatif dimasukkan ke dalam pasal-pasal atau batang tubuh (BP MPR-RI, 2000: 11).

Seperti diketahui sebelum amandemen UUD 1945 asas negara hukum tidak diatur dalam pasal-pasal atau batang tubuh UUD 1945 melainkan dalam bagian penjelasan UUD 1945 dengan istilah yang sedikit berbeda, yakni “negara berdasar atas hukum (Rechtsstaat)”. Dengan demikian, pemuatan dalam pasal UUD 1945 merupakan penegasan semata atas asas ketatanegaraan yang telah ada dalam UUD 1945 sebelumnya.

Secara konseptual, asas negara hukum (Rechtsstaat atau Rule of Law) terkait erat dengan watak hukum modern yang bersifat rasional yang menghendaki suatu penyelenggaraan negara yang semata-mata didasarkan pada rasionalitas hukum yang objektif. Negara tidak mengabdi pada suatu kehendak subjektif dari penguasa negara atau negara kekuasaan (Machtsstaat), melainkan tunduk semata-mata pada aturan hukum yang bersifat objektif. Dalam kaitan itulah, terdapat relasi internal antara negara hukum dan demokrasi karena negara hukum menghendaki bekerjanya mekanisme demokrasi yang memungkinkan diperolehnya aturan hukum yang rasional dan objektif melalui proses permusyawaratan (deliberasi) publik. Dengan demikian, negara hukum pada dasar

nya merupakan negara yang dilaksanakan berdasarkan ”kehendak umum” yang tercermin dalam aturan hukum. Dalam perkataan lain, konsep negara hukum pada dasarnya merupakan perwujudan dari asas kedaulatan rakyat atau demokrasi. Inilah yang disebut dengan negara hukum demokratik (Habermas, 1999; Neumann, 1986: 27-31).

Perkonsepsi semata-mata dari segi ilmu hukum secara murni (pure science of law), setiap negara adalah Rechtsstaat, baik negara demokrasi maupun otoriter (Neumann, 1986: 179). Hal itu karena dalam negara otoriter bukan berarti tidak ada hukum. Sebaliknya aturan hukum sangat melimpah tetapi tidak bertujuan untuk membatasi kekuasaan negara melainkan untuk membatasi kebebasan dan hak asasi warga negara.

Tetapi, tanpa adanya demokrasi Rechtsstaat dapat terjerumus menjadi ”negara berdasarkan Undang-undang” (Gesetzestaat atau Wetsstaat) yang menekankan pada legalitas formal yang kedap dari aspirasi publik dan nilai-nilai demokrasi sehingga berkembang menjadi negara otoriter (Artz: 2004). Praktek seperti itu pernah terjadi selama Orde Baru yang sangat menekankan pada aspek legalitas formal tetapi mengabaikan aspirasi publik dan nilai-nilai demokrasi.

Secara yuridis-formal, perwujudan kedaulatan rakyat tercermin dalam konstitusi yang merupakan bentuk rasionalitas hukum tertinggi dalam suatu negara. Dalam konteks ini, negara hukum demokratik erat kaitannya dengan konstitusionalisme, yakni paham yang menghendaki adanya pembatasan kekuasaan negara untuk tujuan melindungi HAM dan kebebasan warga negara.

Negara yang menganut konstitusionalisme lazim disebut negara konstitusional. Tetapi, tidak semua negara yang memiliki konstitusi dengan sendirinya menganut paham konstitusionalisme. Negara-negara totaliter komunis seperti USSR dan fasis seperti Jerman semasa Hitler berkuasa adalah negara yang memiliki konstitusi, tetapi tidak menganut paham konstitusionalisme .

Giovanni Sartori merumuskan konstitusionalisme dalam kaitan dengan “Rule of Law” dengan menyebutkan beberapa elemen : (1) there is a higher law, either written or unwritten, called constitution; (2) there is judicial review; (3) there is an independent judiciary comprised of independent judges dedicated to legal reasoning; (4) possibly, there is due process of law; and, most basically, (5) there is a binding procedure establishing the method of law-making which remainsan effective brake on the bare-will conception of law (Sartori, 1987: 309).

Berdasarkan rumusan tersebut, kekuasaan kehakiman yang merdeka adalah salah satu ciri dari negara konstitusional. Ciri lainnya adalah adanya judicial review yang prakteknya tidak dapat dipisahkan dari asas kekuasaan kehakiman yang merdeka.

Konsekuensi dari paham kedaulatan rakyat dan negara hukum adalah adanya pembagian kekuasaan antara cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. Sesuai dengan paham kedaulatan rakyat dan sistem presidensial yang berlaku pasca amandemen UUD 1945, negara Indonesia menganut pembagian kekuasaan berdasarkan ajaran Trias Politika yang menganut pemisahan secara tegas antara legislatif, eksekutif, dan yudisial yang bertujuan untuk melindungi kebebasan. Trias Polítika yang berasal dari ajaran Baron de Montesquieu (1689-1755) dan berlaku dalam sistem presidensial menghendaki pemisahan kekuasaan baik kelembagaan, fungsi, maupun personel, sehingga terjadi mekanisme pengawasan dan keseimbangan (checks and balances) yang bersifat resiprokal di antara ketiga cabang pemerintahan tersebut (Vincent, 1987: 102).

Dalam konteks itulah kekuasaan kehakiman memiliki kemerdekaan dari segala macam pengaruh dan intervensi cabang kekuasaan lain, baik legislatif dan eksekutif.

Dalam the Federalist Alexander Hamilton menyetujui pendapat Montesquieu yang menyatakan, “there is no liberty, if the power of judging be not separated from the executive and legislative powers.” (The Federalist : 78). Menurut David Currie, ungkapan Hamiton itu menjelaskan bahwa “Judicial independence was essential to ensure the impartial administration of justice and to enable the courts to act as a check on other branches of government” (Currie, 1988: 10). Jadi, kekuasaan kehakiman yang merdeka pada dasarnya merupakan perwujudan dari mekanisme pengawasan dan keseimbangan yang bertujuan untuk melindungi kebebasan.

Makna Kekuasaan Kehakiman yang Merdeka dan Bertanggung Jawab Berdasarkan asas-asas ketatanegaraan tersebut, dapat diketahui bahwa kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggung jawab adalah perwujudan dari asas kedaulatan rakyat, negara hukum, dan pemisahan kekuasaan. Namun demikian terdapat perbedaan diametral antara konsep “merdeka” dan “bertanggungjawab” dari kekuasaan kehakiman. Makna “merdeka” menunjukkan tidak adanya ikatan dan tidak tunduk pada apapun sedangkan makna “bertanggung-jawab” justru menunjukkan sebaliknya. Dalam perkataan lain, “kekuasaan kehakiman yang merdeka” bermakna kekuasaan yang tidak terikat, lepas, dan tunduk pada kekuasaan yang lain, sedangkan “kekuasaan kehakiman yang bertanggung jawab” justru bermakna kekuasaan kehakiman berada dalam kaitan dengan dan tunduk pada kekuasaan yang lain.

Dengan demikian, terdapat kontradiksi antara kekuasaan kehakiman yang merdeka dan kekuasaan kehakiman yang bertanggungjawab. Bila secara esensial kekuasaan kehakiman adalah merdeka, apakah kekuasaan kehakiman harus tetap bertanggungjawab? Bila bertanggung jawab, maka kepada siapa dan dalam hal apa kekuasaan kehakiman bertanggung-jawab harus dilakukan ?

Dalam beberapa literatur ilmu hukum, dikenal adanya “judicial independence” (kemerdekaan yudisial) dan “judicial accountability” (akuntabilitas yudisial). Kemerdekaan yudisial adalah kemerdekaan dari segala macam bentuk pengaruh dan campur tangan kekuasaan lembaga lain, baik eksekutif maupun legislatif. Jadi kemerdekaan yudisial lebih bersifat structural kelembagaan, yakni dalam hubungan antar lembaga kenegaraan atau cabang kekuasaan.

Sementara itu dalam Webster’s Dictionary, akuntabilitas (accountability) didefinisikan sebagai “the quality or state of being accountable, liable, or responsible.” Adapun akuntabilitas dalam pemerintahan berkaitan dengan pertanggungjawaban dari penguasa atau pemerintah kepada yang diperintah. Akuntabilitas adalah tujuan dari semua pemerintahan demokratis untuk menjamin agar mekanisme pemerintahan dapat dipertanggungjawabkan dan dapat dimintakan pertanggungjawaban oleh yang diperintah (Warren, 2005). Kekuasaan kehakiman adalah salah satu cabang kekuasaan pemerintahan, sehingga harus memiliki akuntabilitas yudisial. Dalam kaitan ini, makna kekuasaan kehakiman yang bertanggung jawab tidak lain adalah akuntabilitas yudisial.

Independensi Kekuasaan Kehakiman

Alexander Hamilton dalam The Federalist menjelaskan independensi yudisial ini dengan mengilustrasikan perbandingan antara kekuasaan yang dimiliki oleh tiga cabang kekuasaan:

in a government in which they are separated from each other, the judiciary, from the nature of its functions, will always be the least dangerous to the political rights of the Constitution; because it will be least in a capacity to annoy or injure them. The Executive not only dispenses the honors, but holds the sword of the community. The legislature not only commands the purse, but prescribes the rules by which the duties and rights of every citizen are to be regulated. The judiciary, on the contrary, has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or of the wealth of the society; and can take no active resolution whatever. It may truly be said to have neither FORCE nor WILL, but merely judgment; and must ultimately depend upon the aid of the executive arm even for the efficacy of its judgments (The Federalist 78).

Jadi, menurut Hamilton independensi yudisial diperlukan karena di antara ketiga cabang kekuasaan, lembaga peradilan adalah “the least dangerous to the political rights of the Constitution”. Lembaga peradilan tidak memiliki pengaruh baik kekuasaan (sword) maupun keuangan (purse) bila dibandingkan dengan kekuasaan eksekutif dan legislatif. Kekuasaan kehakiman hanya memiliki kekuatan dalam bentuk “putusan” semata (judgment).

Lubet menyebutkan, bahwa independensi yudisial mengandung nilai-nilai dasar: fairness, impartiality, dan good faith. Hakim yang independen akan memberikan kesempatan yang sama dan terbuka kepada setiap pihak untuk didengar tanpa mengaitkannya dengan identitas atau kedudukan sosial pihak-pihak tersebut. Seorang hakim yang independen akan bersikap imparsial, bebas dari pengaruh yang tak berhubungan dan kebal dari tekanan pihak luar. Seorang hakim yang independen memutus berdasarkan kejujuran (good faith), berdasarkan hukum sebagaimana yang diketahuinya, tanpa menghiraukan akibat yang bersifat personal, politis ataupun finansial (Lubet, 1998: 61).

John Ferejohn (1998) menyebutkan, bahwa secara prinsip tujuan dari kemerdekaan yudisial adalah untuk memfasilitasi tiga nilai tertentu. Pertama, kemerdekaan yudisial merupakan kondisi yang diperlukan untuk memelihara negara hukum. Kedua, dalam suatu pemerintahan konstitusional, hanya hukum yang secara konstitusional memiliki legitimasi yang harus ditegakkan dan pengadilan harus memiliki kemampuan untuk melakukan tugas dalam memutuskan hukum tersebut. Karena itu, terdapat kebutuhan agar pengadilan memiliki kemerdekaan untuk membatalkan aturan hukum yang melanggar nilai-nilai tersebut. Ketiga, dalam negara demokrasi, pengadilan harus memiliki otonomi yang kuat dalam menolak godaan untuk memberikan penghormatan terlalu banyak pada pemegang kekuasaan ekonomi atau politik.

The Universal Declaration of Human Rights 1948 menyebutkan:

“Everyone is entitled in full equality to a fair, and public hearing by an independent and impartial tribunal” (Art. 10). Demikian pula dalam The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), 1966 disebutkan, bahwa: “everyone shall be entitled to a fair and public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law” (art. 14 (1)).

Sementara itu, dalam Basic Principle on the Independence of the Judiciary yang dihasilkan dalam Seventh United Nations Congress on the Prevention and the Treatment of Offenders 1985 disebutkan, bahwa:

1) The judiciary shall decide matters before them impartially, on the basis of facts and in accordance with the law, without any restrictions, improper influences, inducements, pressures, threats or interferences, direct or indirect, from any quarter or for any reason;

2) The judiciary shall have jurisdiction over all issues of a judicial nature and shall have exclusive authority to decide whether an issue submitted for its decision is within its competence as defined by law;

3) There shall not be any inappropriate or unwarranted interference with the judicial process, nor shall judicial decisions by the courts be subject to revision. This principle is without prejudice to judicial review or to mitigation or commutation by competent authorities of sentences imposed by the judiciary, in accordance with the law. (Basic Principle, article 2-4)

Ketentuan dalam Basic Principle tersebut menyebutkan beberapa wilayah independensi yudisial, termasuk unsur-unsur utama pengambilan putusan hakim atau pengadilan, imparsialitas, kebebasan dari pengaruh luar. Hanya dengan keberadaan suatu kemerdekaan pengadilan, hakim dapat memutus perkara secara imparsial dan berkeadilan, sebab “negara hukum” mensyaratkan adanya hakim yang tidak takut atau khawatir atas akibat atau pembalasan dari pihak luar (Kelly, 2005: 4).

Sementara itu di dalam The International Bar Association Code of Minimum Standrads of Judicial Independence, 1987 menyebutkan batasan-batasan dari kemerdekaan yudisial yang meliputi kemerdekaan personal, kemerdekaan substantif, kemerdekaan internal, dan kemerdekaan kolektif. Kemerdekaan personal mensyaratkan bahwa pengisian jabatan hakim, termasuk pengangkatan, pemindahan, pemensiunan, dan penggajian tidak ditetapkan oleh dan di bawah keputusan eksekutif. Kemerdekaan substantif mensyaratkan seorang hakim harus memberi putusan sendiri atas dasar penalaran atau argumentasi hukum sendiri, bukan atas dasar penalaran orang lain. Kemerdekaan internal berarti seorang hakim harus mampu mengambil putusan tanpa campur tangan kolega atau atasannya. Kemerdekaan kolektif mengacu pada fakta bahwa suatu pengadilan adalah suatu badan atau lembaga yang tidak bergantung pada kekuasaan pemerintahan yang lain (Lubis & Santosa, 2000: 171).

Harold See (1998: 141-142) menyebutkan adanya dua perspektif dalam memandang independensi yudisial. Pertama, perspektif pemisahan kekuasaan dalam bentuk kemerdekaan kelembagaan (institutional independence) kekuasaan kehakiman dari cabang pemerintahan lainnya. Aspeknya termasuk organisatoris, administrasi, personalia, dan finansial. Kedua, perspektif demokrasi berupa kemerdekaan dalam membuat putusan (decisional independence). Hal ini berkaitan dengan kewajiban khusus dari pengadilan terhadap negara hukum. Peradilan bukan hanya salah satu cabang pemerintahan dalam kekuasaan kehakiman, tetapi melaksanakan fungsi untuk menjamin terwujudnya negara hukum. Didalamnya terdapat perlindungan atas kemerdekaan hakim dalam memutus dari pengaruh berbagai kepentingan.

Hal yang sama dikemukakan oleh John Ferejohn (1988) yang menyebutkan, bahwa konsepsi tradisional menekankan kemerdekaan yudisial sebagai kemerdekaan dari campur tangan pejabat pemerintahan. Selain itu terdapat konsepsi yang lebih luas yang memandang kemerdekaan yudisial dari kepentingan sosial dan ekonomi yang sangat kuat. Namun demikian, kemerdekaan yudisial bukanlah tujuan itu sendiri, melainkan alat untuk mencapai suatu tujuan. Tujuan dari kemerdekaan yudisial adalah terwujudnya negara hukum dan melindungi kebebasan dan hak asasi. Manakala hakim berbicara kemerdekaan yudisial sebagai tujuan itu sendiri, maka akan mengakibatkan publik dan cabang kekuasaan yang lain berpikir bahwa peradilan sebagai superior terhadap cabang kekuasaan lainnya. Oleh karena itu, kemerdekaan yudisial tidak berarti kemerdekaan mutlak. Peradilan tidak bebas dari semua pengaruh; ia hanya bebas dari pengaruh yang tak semestinya. Misalnya, kekuasaan kehakiman tidak bebas dari kritik, tetapi ia bebas dari kritik yang tidak jujur, intimidasi, atau pembalasan.

Dalam kaitan itu, kemerdekaan yudisial tidak berada dalam ruang vakum. Kemerdekaan yudisial tidak berarti isolasi yudisial atau pemisahan yudisial. Kemerdekaan tetap berada dalam suatu hubungan interdependensi dengan cabang kekuasaan lainnya. Hal ini seperti dikatakan oleh salah seorang Hakim Agung AS:

“While the Constitution diffuses power the better to secure liberty, it also contemplates that practice will integrate the dispersed powers into a workable government. It enjoins upon its branches separateness but interindependence, autonomy but reciprocity.” (Warren, 2005)

Secara Konsepsional ada 3 (tiga) kemandirian. Pertama, kemandirian secara kelembagan. Kedua, kemandirian secara individual hakim. Ketiga, kemandirian dalam proses peradilan. Kemandirian kelembagaan kekuasan kehakiman berarti bahwa secara kelembagaan kekuasaan kehakiman tidak merupakan subordinat dari lembaga negara tertentu. Prinsip yang dipergunakan adalah prinsip pemisahan kekuasaan. Mengapa demikian? Karena kekuasaan kehakiman adalah penegak keadilan, sehingga harus dipisahkan dari lembaga lain agar terjadi independensi. Kemandirian individual hakim menjadi diperlukan, dimana hakim mempunyai otoritas penuh dalam memutuskan suatu perkara, termasuk dalam menemukan dan menerapkan Hukum. Hakim harus diberi kemerdekaaan dalam mengambil putusan yang terbaik dan sesuai dengan rasa keadilan masyarakat.

Oleh karena itu, code of conduct hakim menjadi sangat diperlukan dan harus ada lembaga yang mengawasi ditaatinya code of conduct tersebut. Kemandirian dari segi proses peradilan juga perlu mendapat jaminan. Proses peradilan harus steril dari segala macam intervensi, baik intervensi internal secara kelembagaan maupun intervensi eksternal. Kemandirian inilah yang perlu dipertegas dalam Konstitusi.

Bila badan-badan pemerintahan lain bertanggung jawab pada rakyat, maka peradilan dan hanya peradilan saja bertanggung jawab pada nilai-nilai moral tertinggi dan pada “judicial rectitude” (Pope, 2003: 63). Konsep kemerdekaan dan akuntabilitas yudisial bersifat saling menguatkan satu sama lain. Kemerdekaan yudisial berkenaan dengan institusi kemerdekaan kehakiman tidak dirancang untuk menguntungkan hakim secara individual ataupun peradilan sebagai suatu badan. Kemerdekaan yudisial dirancang untuk melindungi rakyat. Sementara akuntabilitas yudisial tidak dapat bekerja dalam keadaan vakum. Hakim harus bekerja di dalam aturan-aturan dan berdasarkan sumpah jabatannya.

Secara umum akuntabilitas yudisial berkaitan dengan konsep kepemerintahan yang baik (good governance). Bintoro Tjokroamidjojo menerjemahkan akuntabilitas sebagai “tanggunggugat dari pengurusan/penyelenggaraan” (2003: 130). Sementara itu Lembaga Administrasi Negara (LAN) mengartikan akuntabilitas sebagai : “Kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban atau menjawab dan menerangkan kinerja dan tindakan seseorang/pimpinan suatu unit organisasi kepada pihak yang memiliki hak atau yang berwenang meminta pertanggungjawaban” (Tjokroamidjojo, 2003: 130).

Akuntabilitas berbeda dengan responsibilitas (responsibility). Responsibilitas sepenuhnya tergantung dari yang bertanggungjawab atas penyelenggaraan suatu tugas atau kewenangan. Ia bisa melakukan tanggung jawabnya secara benar, tetapi dapat pula terjadi penyimpangan yang dilakukan dengan mengatasnamakan tanggung jawabnya. Sementara akuntabilitas, pelaksanaan tanggung jawabnya itu merupakan tanggung gugat, bisa diminta pihak yang berhak meminta pertanggungjawabannya dan dapat digugat (Tjokroamidjojo, 2003: 130-131).

Stefan Voigt (2005: 5) menyebutkan akuntabilitas yudisial menyangkut dua aspek, yakni aspek prosedural yang berkenaan dengan perilaku hakim, dan aspek substansial yang berkenaan dengan putusan hakim. Berkenaan dengan aspek perilaku, dapat dibedakan antara perilaku dalam jabatan (mis. penyuapan) dan perilaku di luar jabatan (mis. pemukulan terhadap istri/suami). Dalam hal putusan hakim, hakim harus memutuskan berdasarkan hukum dan bukti yang dihadirkan di depan pengadilan. Selain itu, proses persidangan harus dilakukan dalam suatu pengadilan yang terbuka (open court), di bawah pengawasan publik dan pers. Demikian pula pertimbangan di dalam putusan pengadilan dan perilaku dalam persidangan harus terbuka pada kritisisme dari pengadilan yang lebih tinggi, para ahli hukum, lingkungan akademik, serta publik dan pers.

Dalam pengertian itu, akuntabilitas tidak dapat ditegakkan tanpa adanya transparansi, pratisipasi, responsitas, dan prediktabilitas hukum (rule of law). Dengan demikian, kendatipun secara kelembagaan bersifat merdeka, tetapi kemerdekaan atau kebebasan yang dimiliki oleh kekuasaan kehakiman tidak bersifat mutlak melainkan harus dapat dipertanggungjawabkan kepada publik atau rakyat serta kepada hukum dan keadilan sesuai dengan asas kedaulatan rakyat dan negara hukum. Dalam kaitan itu, bila kemerdekaan yudisial adalah alat untuk mencapai tujuan, maka akuntabilitas yudisial adalah yang menjadi tujuan itu sendiri. Akuntabilitas dari semua kekuasaan pemerintahan, termasuk kekuasaan kehakiman, pada hakikatnya adalah kepada rakyat sebagai tujuan dari pemerintahan demokratis.

Kekuasaan Kehakiman yang Merdeka dan Bertanggungjawab Menurut Perubahan UUD 1945

Ketentuan tentang kekuasaan kehakiman yang merdeka disebutkan dalam Pasal 24 ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945 yang berbunyi : Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.

Ketentuan konstitusi itu diuraikan lebih lanjut dalam UU Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman sebagai berikut: Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum Republik Indonesia. Penjelasan UU yang diundangkan pada tanggal 15 Januari 2004 itu menjelaskan pengertian kekuasaan kehakiman yang merdeka sebagai berikut: Kekuasaan kehakiman yang merdeka dalam ketentuan ini mengandung pengertian bahwa kekuasaan kehakiman bebas dari segala campur tangan pihak kekuasaan ekstra yudisial, kecuali dalam hal-hal sebagaimana disebut dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kebebasan dalam melaksanakan wewenang yudisial bersifat tidak mutlak karena tugas hakim adalah menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, sehingga putusannya mencerminkan rasa keadilan rakyat Indonesia.

Paragraf pertama dari Penjelasan Pasal 1 UU Kekuasaan Kehakiman menjelaskan pengertian tentang kemerdekaan yudisial, sedangkan paragraf kedua menjelaskan tentang akuntabilitas yudisial.

Berkenaan dengan kemerdekaan yudisial, Pasal 13 UU tersebut menetapkan organisasi, administrasi, dan finansial Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi berada di bawah kekuasaan dan kewenangan masing-masing mahkamah tersebut. Dengan ketentuan tersebut semua pegawai yang mengurusi peradilan di bawah Departemen Hukum dan HAM dan Departemen Agama serta semua PNS di lingkungan peradilan militer menjadi pegawai pada Mahkamah Agung.

Ketentuan tentang hal itu merupakan perkembangan yang telah dimulai sejak UU Nomor 39 Tahun 1999 dan mengandung koreksi atas penyenggaraan kekuasaan kehakiman yang tidak merdeka pada masa Orde Baru. Sebelumnya dalam UU Kekuasaan Kehakiman yang dibuat oleh Orde Baru diatur, bahwa urusan organisatoris, administratif, dan finansial dari badan peradilan berada di bawah departemen-departemen (Pasal 11 UU No. 14 Tahun 1970). Ketentuan tersebut diubah berdasarkan Ketetapan MPR-RI No. X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan dlam Rangka Penyelematan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara yang di antaranya mengagendakan adanya pemisahan yang tegas antara fungsi-fungsi yudisial dari eksekutif. Pemisahan itu ditempuh dengan mengalihkan urusan organisatoris, administratif, dan finansial menjadi di bawah Mahkamah Agung dan setelah amandemen termasuk di bawah Mahkamah Konstitusi.

Pengalihan urusan tersebut dilakukan karena pembinaan lembaga peradilan oleh eksekutif selama Orde Baru telah memberikan peluang bagi penguasa untuk melakukan intervensi ke dalam proses peradilan serta menyuburkan kolusi dan korupsi serta praktek-praktek negatif pada proses pengadilan. Akibatnya, pengadilan sering berpihak pada kepentingan penguasa dan mengabaikan rasa keadilan masyarakat.

Secara prinsipil pelaksanaan kekuasaan kehakiman pada masa Orde baru menunjukkan penafsiran atas Negara berdasar atas Hukum (Rechtsstaat) sebagai “negara berdasar undang-undang” (Wetsstaat/Gesetzestaat) sebagaimana terlihat pada pernyataan dalam Penjelasan UU No. 14 Tahun 1970 sebagai berikut :

UUD 1945 beserta Penjelasannya tidak memberikan keterangan mengenai arti kekuasaan Kehakiman secara tuntas (“uit puttend”). Namun, ketentuan-ketentuan dalam Pasal 24 dan Pasal 25 UUD 1945 beserta Penjelasannya antara lain mencantumkan :

“Kekuasaan Kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain Badan Kehakiman menurut undang-undang” dan “Syarat-syarat untuk menjadi dan diberhentikan sebagai Hakim ditetapkan dengan undang-undang.” Maka, yang dituju dengan “Kekuasaan Kehakiman” dalam Pasal 24 UUD 1945 ialah kekuasaan Negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila demi terselenggaranya Negara Hukum Republik Indonesia.

Adapun penyelnggaraannya diserahkan kepada badan-badan Peradilan dan ditetapkan dengan Undang-undang, dengan tugas pokok untuk menerima, memeriksa, dan mengadili serta menyelesaikan setiap perkara yang diajukan kepadanya.Hal ini sesuai dengan yang tercantum dalam Penjelasan UUD 1945: “Negara Indonesia berdasar atas hukum, tidak berdasarkan kekuasaan belaka.” (Penjelasan Umum Angka 4 UU No. 14 Tahun 1970).

Penekanan pada “negara berdasarkan undang-undang” tampak pula dalam mengartikan kekuasaan kehakiman yang merdeka, sebagai berikut:

Kekuasaan Kehakiman yang merdeka ini mengandung pengertian di dalamnya Kekuasaan Kehakiman yang bebas dari campur tangan pihak kekuasaan Negara lainnya, dan kebebasan dari paksaan, direktiva atau rekomendasi yang datang dari pihak ekstra yudisial, kecuali dalam hal hal yang diizinkan oleh undang-undang (Pasal 1 UU No. 14 Tahun 1970).

Rumusan dalam UU No. 14 tahun 1970 itu jelas berbeda dengan rumusan dalam UU No. 39 Tahun 2004 yang memberikan perkecualian berdasarkan aturan yang ditetapkan dalam UUD 1945, bukan hanya dalam UU. Artinya, kemerdekaan kekuasaan kehakiman adalah asas konstitusional yang hanya dapat dibatasi melalui aturan konstitusi, bukan hanya melalui UU organik. Prinsip ini sangat penting dalam upaya mewujudkan Negara Hukum Republik Indonesia.

Selain mengenai urusan organisatoris, administrasi, dan finansial, kemerdekaan kekuasaan kehakiman tampak pula dalam pengangkatan hakim agung yang diusulkan oleh Komisi Yudisial yang kedudukannya bersifat mandiri. Pengangkatan hakim agung oleh lembaga yang mandiri ini akan menjamin kemerdekaan hakim dalam melaksanakan tugasnya dari campur tangan kekuasaan lainnya.

Sementara untuk Hakim Konstitusi pengangkatan dilakukan berdasarkan pengajuan dari Mahkamah Agung, DPR, dan Presiden dalam jumlah yang sama, yakni tiga orang. Berkenaan dengan pengangkatan hakim Konstitusi ini akan dijelaskan pada bagian berikut.

Berkenaan dengan kekuasaan kehakiman yang bertanggungjawab, Penjelasan Pasal 1 UU No. 39 Tahun 2004 jelas menyatakan,bahwa sekalipun memiliki kemerdekaan yudisial tetapi dalam melaksanakan tugasnya Hakim bertanggung jawab untuk menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, sehingga putusannya mencerminkan rasa keadilan rakyat Indonesia. Artinya, kebebasan yudisial tidak bersifat mutlak, tetapi pada akhirnya harus dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat Indonesia.

Penjelasan tersebut memantulkan asas Negara Hukum dan Kedaulatan Rakyat. Makna negara hukum dalam penjelasan tersebut adalah negara hukum yang berdasarkan Pancasila. Pemaknaan seperti ini menunjukkan, bahwa Hakim tidak semata - mata tunduk pada hukum positif sebagaimana terdapat dalam berbagai peraturan perundang-undangan, tetapi harus mengacu lebih mendasar lagi pada nilai-nilai luhur yang terkandung dalam Pancasila. Artinya, Hakim tidak semata-mata tunduk pada peraturan perundang-undangan yang dihasilkan oleh legislatif atau eksekutif, tetapi memiliki kewenangan untuk mengujinya berdasarkan acuan nilai-nilai hukum dan keadilan yang terkandung dalam Pancasila. Jelas, makna negara hukum di sini bukan ”negara berdasar undang-undang” (Gesetsestaat/Wetsstaat) sebagaimana dipraktekkan oleh Orde Baru, melainkan ”negara hukum Pancasila” yang mengacu pada nilai-nilai luhur Pancasila.

Selain pada nilai-nilai Pancasila yang bersifat ideal, Hakim pun harus mampu mengambil putusan yang mencerminkan rasa keadilan rakyat Indonesia. Hal ini terkait dengan kewajiban Hakim untuk menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan keadilan yang hidup dalam masyarakat. Kewajiban ini pada dasarnya merupakan pantulan dari asas Kedaulatan Rakyat.

Kekuasaan kehakiman seperti disebutkan dalam Pasal 1 ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 1945 adalah salah satu pelaksana kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, putusan-putusan Hakim pada dasarnya harus mencerminkan kedaulatan rakyat. Dalam pengertian lain, pelaksanaan kedaulatan rakyat bukan hanya menjadi hak eksklusif dari lembaga legislatif yang secara institusional mencerminkan perwakilan rakyat, tetapi juga menjadi hak dan kewajiban yang dimiliki hakim melalui putusannya yang mencerminkan rasa keadilan masyarakat. Dalam kaitan itu, menjadi sangat beralasan bila Hakim memiliki kewenangan untuk menguji undang-undang yang dihasilkan DPR sebagai bagian dari wewenangnya dalam melaksanakan kedaulatan rakyat. Posisi ini sering menjadikan hakim sebagai “counter majoritarian” yang seolah-olah menunjukan suprerioritas Hakim, tetapi sesungguhnya merupakan bagian dari mekanisme pengawasan dan keseimbangan yang menjadi sendi dasar dalam kehidupan demokrasi.

Namun demikian, kewajiban Hakim untuk mengacu pada nilai-nilai ideal Pancasila dan rasa keadilan masyarakat bukan tanpa masalah sama sekali. Kedua acuan itu pada situasi tertentu dapat bertentangan satu sama lain. Asumsinya, memang nilai-nilai hukum dan keadilan dalam Pancasila adalah cerminan dari rasa keadilan rakyat Indonesia. Tetapi, dapat terjadi rasa keadilan yang berkembang di tengah rakyat Indonesia justru bertolak belakang dengan nilai-nilai dasar Pancasila.

Kontradiksi seperti itu terjadi misalnya dalam kaitan dengan amandemen UUD 1945. Pertanyaannya, apakah amandemen UUD 1945 yang merupakan perwujudan dari perubahan masyarakat benar-benar mencerminkan nilai-nilai dasar Pancasila? Bila benar apakah berarti UUD 1945 yang dihasilkan oleh para pendiri negara kita bertentangan dengan Pancasila sehingga perlu diubah? Jikapun terdapat perubahan adakah batas-batas tertentu yang dapat dijadikan pedoman bahwa perubahan tersebut sudah sesuai dengan nilai dasar Pancasila? Kontradiksi seperti itu mengandung konsekuensi pada pertanggungjawaban Hakim, apakah harus tunduk pada nilai-nilai Pancasila atau mengikuti perkembangan masyarakat. Secara ideal Hakim bertugas pula untuk mengendalikan perkembang masyarakat agar tidak menyimpang dari nilai-nilai dasar Pancasila, tetapi sikap ini dapat dipandang konservatif karena bertentangan dengan kecenderungan publik. Sebaliknya, bila hakim bersifat sangat responsif pada perkembangan masyarakat dapat juga dinilai sebagai tindakan yang menyimpang atau menyeleweng dari nilai-nilai dasar Pancasila.

Di tengah kecenderungan global dewasa ini yang didominasi oleh paham pasar bebas dan liberalisme politik persoalan tersebut menjadi sangat sulit, karena pada dasarnya Pancasila mengandung paham ideologi tertentu yang pada dasarnya bersifat anti liberal. Dalam situasi seperti ini Hakim dituntut perannya untuk menghasilkan putusan-putusan yang dapat mengatasi ketegangan nilai seperti itu.

Berkenaan dengan kekuasaan kehakiman yang bertanggung jawab amandemen UUD 1945 mengatur tentang keharusan untuk menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim yang wewenangnya diberikan kepada Komisi Yudisial. Wewenang yang dimiliki oleh Komisi Yudisial ini pada dasarnya merupakan mekanisme untuk menjaga akuntabilitas Hakim kepada publik.

Dalam kaitan dengan kemerdekaan kekuasaan kehakiman, kewenangan yang dimiliki Komisi Yudisial ini bermakna bahwa kemerdekaan yudisial tidak bersifat sewenang-wenang tetapi harus dapat dipertanggungjawabkan kepada publik melalui kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim. Di sisi lain tentunya harus terdapat rambu-rambu agar kewenangan Komisi Yudisial ini tidak bersifat mengurangi kemerdekaan hakim dalam mengambil putusan. Misalnya, Komisi Yudisial tidak boleh mencampuri subtansi dari putusan Hakim, termasuk argumentasi yang diberikan dalam putusan tersebut.

Kasus terakhir berkenaan dengan rekomendasi atas putusan Pengadilan Tinggi Jawa Barat dalam perkara sengketa Pilkada di Kota Depok memperlihatkan bahwa dalam pelaksanaan tugas Komisi Yudisial terdapat tindakan yang dirasakan sudah mencampuri substansi putusan Hakim, sehingga menimbulkan resistensi di kalangan Hakim sendiri dan polemik di tengah masyarakat. Timbul kesan Komisi Yudisial menjadi lebih superior dibandingkan dengan Mahkamah Agung. Tampaknya masih butuh waktu dan proses untuk sampai pada titik keseimbangan antara kemerdekaan yudisial dan akuntabilitas yudisial.

Akuntabilitas yudisial juga terlihat dalam keharusan untuk melaksanakan sidang pemeriksaaan pengadilan secara terbuka untuk umum yang bila tidak terpenuhi akan mengakibatkan putusan batal demi hukum (Pasal 19 ayat (2) UU No. 4 Tahun 2004). Pelaksanaan proses pemeriksaan secara terbuka ini merupakan bagian dari transparansi dalam proses persidangan. Transparansi terlihat juga dalam kewajiban memuat pendapat hakim yang berbeda (dissenting opinion) dalam setiap putusan yang tidak dapat mencapai mufakat bulat dalam sidang permusyawaratan (Pasal 19 ayat (5) UU No. 4 Tahun 2004).

Namun, transparansi ini tidak mengurangi kemerdekaan hakim dalam mengambil putusan, sehingga rapat permusyawaratan untuk menentukan putusan bersifat rahasia untuk menghindari pengaruh, tekanan, atau intimidasi dari pihak lain. Dengan demikian, terdapat batas-batas kemerdekaan yudisial, demikian pula terdapat batas-batas dari akuntabilitas yudisial yang dinilai dapat mengurangi kemerdekaan Hakim.

Mahkamah Konstitusi adalah pelaksana kekuasaan kehakiman di samping Mahkamah Agung, sehingga tunduk pada asas kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggung jawab. Dalam UU Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi disebutkan bahwa:

Mahkamah Konstitusi merupakan salah satu lembaga negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.

Dalam hal kewenangannya Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk : a. menguji undang-undang terhadap UUD 1945; b. memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945; c. memutus pembubaran partai politik; d. memutus perselisihan tentang hasil Pemilu.

Selain itu Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat DPR, bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum, berupa peng hianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih, atau perbuatan tercela yang metendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden, dan atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945.

Dalam menjalankan kewenangannya, Mahkamah Konstitusi memiliki kemerdekaan yudisial. Secara kelembagaan, Mahkamah Konstitusi adalah merdeka dari campur tangan kekuasaan lembaga lainnya dalam menegakkan hukum dan keadilan. Hal itu ditunjukkan dengan aturan yang menentukan, bahwa organisasi, administrasi, dan finansial Mahkamah Konstitusi berada di bawah kekuasaan dan kewenangan Mahkamah Konstitusi (Pasal 13 ayat (2) UU No. 4 Tahun 2004). Ketentuan itu lebih tegas lagi dalam UU No. 24 Tahun 2003 yang menyatakan, bahwa Mahkamah Konstitusi bertanggung jawab mengatur organisasi, personalia, administrasi,dan keuangan sesuai dengan prinsip pemerintahan yang baik dan bersih. Dalam penjelasannya, ketentuan Pasal 12 tersebut dimaksudkan untuk menjamin kemandirian dan kredibilitas Mahkamah Konstitusi dalam mengatur organisasi, personalia, administrasi dan keuangan sesuai dengan prinsip-prinsip transparansi dan akuntabilitas.

Ketentuan dalam UU No. 24 Tahun 2003 tersebut menunjukkan, bahwa kemerdekaan yudisial yang dimiliki Mahkamah Konstitusi dilaksanakan tidak terpisah dari akuntabilitas yudisial. Kemerdekaan institusional Mahkamah Konstitusi tidak semata-mata untuk tujuan kemerdekaan itu sendiri, tetapi menjadi instrumen untuk menjamin kredibilitas Mahkamah Konstitusi di depan publik. Hal ini dipertegas dengan ketentuan Mahkamah Konstitusi wajib mengumumkan laporan berkala kepada masyarakat secara terbuka berkenaan dengan (a) permohonan yang terdaftar, diperiksa, dan diputus; dan (b) pengelolaan keuangan dan tugas administrasi lainnya (Pasal 13 UU No. 24 tahun 2003). Dengan cara itu, kemerdekaan kehakiman dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Namun demikian, tidak berarti kewajiban tersebut mengurangi kewajiban membuat laporan keuangan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Untuk menjaga kemerdekaan itupun, Hakim Konstitusi dilarang merangkap menjadi: pejabat negara lainnya (seperti anggota DPR, anggota DPD, hakim atau hakim agung, menteri atau pejabat lainnya), anggota partai politik, pengusaha (sebagai direksi atau komisaris perusahaan), advokat, dan pegawai negeri.

Dalam kaitan dengan kemerdekaan yudisial Mahkamah Konstitusi tersebut patut dikaji pula mengenai pengisian Hakim Konstitusi yang dilakukan melalui mekanisme pengajuan masing-masing 3 (tiga) orang oleh Mahkamah Agung, DPR, dan Presiden untuk selanjutnya ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Pengisian jabatan ini berbeda dengan Mahkamah Agung yang diusulkan oleh Komisi Yudisial kepada DPR.

Mekanisme pengisian Hakim Konstitusi itu tentunya didasarkan pada kewenangan Mahkamah Konstitusi yang pada dasarnya melaksanakan prinsip pengawasan dan keseimbangan yang menempatkan semua lembaga negara dalam kedudukan setara sehingga terdapat keseimbangan dalam penyelenggaraan negara. Keberadaan Mahkamah Konstitusi merupakan upaya nyata untuk menciptakan mekanisme saling mengoreksi kinerja antar lembaga negara.

Dengan adanya pemilihan Hakim Konstitusi yang merepresentasikan ketiga cabang kekuasaan negara, yakni kekuasaan yudisial (Mahkamah Agung), legislatif (DPR), dan esekutif (Presiden), maka diharapkan terdapat keseimbangan dalam pengambilan putusan Mahkamah Konstitusi. Dengan cara itu akan tercipta kemandirian Mahkamah Konstitusi sehingga akan terbebas dari ikatan kepentingan lembaga kekuasaan tertentu.

Sementara berkenaan dengan kemerdekaan dalam mengambil putusan pada dasarnya Hakim Konstitusi harus bebas dari segala macam pengaruh yang bersifat ekstra yudisial, namun Hakim Konstitusi pun harus mengambil putusan sesuai dengan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, sehingga putusannya mencerminkan rasa keadilan rakyat Indonesia. Selain itu dalam Penjelasan UU tentang Mahkamah Konstitusi itu disebutkan pula,bahwa:

Keberadaan Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga negara yang berfungsi menangani perkara tertentu di bidang ketatanegaraan, dalam rangka menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi.

Berdasarkan penjelasan tersebut, putusan Mahkamah Konstitusi pada dasarnya dimaksudkan untuk menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi. Artinya, putusan Mahkamah Konstitusi hendaknya mengacu pada kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi. Dalam hal ini, putusan Mahkamah Konstitusi harus mencerminkan kedaulatan rakyat. Hal itu menegaskan prinsip negara hukum demokratis yang menghendaki agar negara hukum dilaksanakan berdasarkan prinsip demokrasi yang memungkinkan adanya deliberasi dan partisipasi publik dalam pengambilan putusan hukum. Keberadaan Mahkamah Konstitusi itu sendiri sebagai lembaga yang berwenang menangani perkara ketatanegaraan sudah merupakan pantulan asas negara hukum, sehingga maksud dari keberadaannya untuk menjaga pelaksanaan konstitusi agar sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi merupakan dimensi kedaulatan rakyat yang menegaskan asas negara hukum demokratik.

Ketentuan itupun mengisyaratkan agar putusan Mahkamah Konstitusi memiliki nilai kontekstulitas dengan perkembangan masyarakat, sehingga acuan pada teks UUD 1945 tidak menghilangkan nilai kontekstualitas UUD 1945. Dengan cara itu, UUD 1945 tidak menjadi dokumen yang beku, tetapi tetap hidup di tengah-tengah masyarakat. Pengalaman di negara-negara lain pelaksanaan hal tersebut tidak selamanya mudah. Di Amerika Serikat pelaksanaan judicial review oleh Mahkamah Agung AS sering menimbulkan bentrokan dengan Presiden atau Kongres. Misalnya,bentrokan antara Presiden F.D. Roosevelt dengan Mahkamah Agung AS disebabkan karena beberapa undang-undang penting yang berkenaan dengan New deal dinyatakan inkonstitusional oleh Supreme Court. Demikian pula PM India Indira Gandhi pernah mengalami kesulitan, sewaktu UU tentang Nasionalisasi Bank dinyatakan inskonstitusional oleh Mahkamah Agung India Di Indonesia sendiri meskipun tidak berkembang menjadi konflik antara lembaga, Ketua Mahkamah Konstitusi pernah memberikan pernyataan yang keras yang mengingatkan Presiden agar mematuhi keputusan Mahkamah Konstitusi terkait dengan Perpres No. 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual Eceran BBM Dalam Negeri, tertanggal 30 September 2005. Dalam suratnya itu Ketua MK menyatakan, bahwa penerbitan Perpres tersebut didasarkan pada UU No. 22 Tahun 2001 tentang Migas yang sudah diujimaterialkan dengan putusan yang mengabulkan sebagian, dan bersifat final dan mengikat.

Dalam banyak pengalaman di negara lain menunjukkan, bahwa dalam judicial review seringkali Hakim tidak hanya bertindak dalam batas-batas teknis yuridis, tetapi sering tampil sebagai politisi. Karena itulah Theodore Roosevelt sewaktu hendak mengangkat Oliver Wendell Homes sebagai Hakim Agung, antara menyatakan:

I should hold myself guilty of an irreparable wrong to the nation, if I should appoint any man who not absolutely sense and sound on the great national policies for which we stand in public life (Dikutip oleh Seno Adji, 1993: 246).

Pengaruh politik diungkap pula dalam putusan Gore vs Bush dalam sengketa Pemilihan Presiden AS tahun 2000 yang kemudian dimenangkan oleh George W. Bush. Putusan tersebut dinilai partisan dan sarat dengan “politik tingkat rendah” (low politics) yang semata-mata didasarkan pada pertarungan politik antar partai atau kelompok yang dibedakan dengan “politik tingkat tinggi” (high politics) yang berkenaan dengan pertarungan ideologi (Balkin & Levinson, 2001).

Atas dasar itu, maka untuk menjaga kemerdekaan yudisial di Mahkamah Konstitusi UU telah menetapkan bahwa Hakim Konstitusi selain memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela serta dapat bersikap adil, harus pula memiliki watak kenegarawanan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan (Pasal 15 UU No. 24 Tahun 2003). Dengan demikian, kemandirian Hakim Konstitusi dalam mengambil putusan dapat dipertanggungjawabkan pula pada tujuan untuk menjaga Konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi. Dalam perkataan lain, kemandirian Hakim Konstitusi mengandung dimensi akuntabilitas yudisial terhadap rakyat yang dicerminkan dengan putusannya yang bertanggung jawab.

Prinsip pertanggungjawaban dan akuntabilitas sangat jelas disebutkan dalam UU Mahkamah Konstitusi. Dalam hal akuntabilitas putusan, masyarakat mempunyai akses untuk mendapatkan putusan Mahkamah Konstitusi, yang dapat diperoleh baik melalui media massa maupun internet. Upaya ini merupakan bagian dari cara untuk mewujudkan transparansi publik.

Dalam kaitan dengan akuntabilitas itu pula, keberadaan Badan Kehormatan Hakim menjadi sangat penting untuk menjaga kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim. Dengan demikian, akuntabilitas Mahkamah Konstitusi bukan dalam aspek kelembagaan dan putusan Hakim, tetapi juga perilaku hakim agar kredibilitas Mahkamah Konstitusi terpelihara di depan rakyat.

Berkenaan dengan perilaku Hakim ini, Alexander Hamilton dalam The Federalist mengatakan, bahwa aspek perilaku hendaknya menjadi dasar satu-satunya bagi pemakzulan Hakim. Artinya, Hakim tidak dapat dimakzulkan atas dasar putusan yang dikeluarkannya. Hal ini paralel dengan Presiden yang juga tidak dapat dimakzudkan atas dasar kebijakan pemerintahannya. Presiden dapat dimakzulkan hanya atas dasar adanya pelanggaran hukum, berupa penghianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih, atau perbuatan tercela yang merendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden, dan atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945.

Demikian pula halnya dengan Hakim Konstitusi, kekeliruan dalam mengambil putusan mungkin saja terjadi dan dirasakan tidak sesuai dengan kehendak rakyat atau nilai-nilai demokrasi. Tetapi, putusan tersebut tidak dapat dijadikan dasar bagi pemberian sanksi atas Hakim bersangkutan karena akan melanggar asas kemerdekaan yudisial. Lain halnya bila ditemukan perilaku Hakim yang melanggar kehormatan dan keluhuran martabat dirinya sebagai Hakim, maka dapat diambil tindakan atas Hakim itu. Hal ini merupakan bentuk pertanggungjawaban personal berkenaan dengan aspek perilaku Hakim.

Penutup

Berdasarkan seluruh uraian di atas, dapat disimpulkan beberapa hal. Pertama, Kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bertanggung jawab merupakan perwujudan dari asas kedaulatan rakyat, negara hukum, dan pemisahan kekuasaan. Konsep kekuasaan kehakiman yang merdeka dan kekuasaan kehakiman yang bertanggung jawan bersifat saling menguatkan untuk mencapai tujuan peradilan yang jujur dan tidak memihak. Kekuasaan kehakiman yang merdeka bermakna sebagai kemerdekaan kekuasaan kehakiman, baik secara kelembagaan maupun dalam pengambilan putusan, dari segalam macam pengaruh kekuasaan lain yang bersifat ekstra yudisial, baik dari lembaga kekuasaan negara lainnya maupun kekuatan-kekuatan politik atau ekonomi lainnya.

Kedua, Kekuasaan kehakiman yang bertanggung jawab bermakna dalam kaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan secara umum yang menghendaki adanya akuntabilitas kekuasaan kehakiman atas pelaksanaan tugas-tugasnya. Akuntabilitas kekuasaan kehakiman itu terutama harus tercermin dalam putusan Hakim atau Pengadilan yang sesuai dengan nilai-nilai hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila serta mencerminkan rasa keadilan rakyat. Kemerdekaan kehakiman menjamin Hakim bebas dan mengambil putusannya tanpa disertai kekhawatiran akan akibat atau pembalasan. Oleh karena itu, Hakim tidak dapat dikenakan sanksi atas dasar putusannya, selama dapat memelihara kehormatan, keluhuran martabat dan perilaku dirinya sebagai Hakim. Upaya untuk menemukan titik keseimbangan antara kemerdekaan kehakiman dan akuntabilitasnya merupakan agenda yang harus diikhtiarkan oleh lembaga peradilan di Indonesia.

Daftar Pustaka

Adji, Oemar Seno. (1993). “Kekuasaan Kehakiman di Indonesia Se Kembali ke UUD 1945,” dalam Ketatanegaraan Indone dalam Kehidupan Politik Indonesia: 30 Tahun Kembali ke UUD 1945, Jakarta: Sinar Harapan

Artz, Marjanne Termorshuizen. (2004). “The Concept of Rule of Law dalam Jentera Jurnal Hukum, Edisi 3-Tahun II, Nopember 2004

Balkin, Jack M. & Sanford Levinson. (2001). “Understanding Constitutional Revolution,” dalam Virginia Law Review V 87, No. 6, October 2001

Boulanger, Christian (2002). “Europeanisation Through Judic Activism? The Hungarian Constitutional Court’s Legitim and Hungary’s “Return to Europe,” Paper dalam Konfere “Coutours of Legitimacy” di European Studies Centre, Anthonys’s College, University of Oxford, 24-25 Mei 20 Tersedia: http://www.panyasan.de/publication/tex boulanger2002.pdf (Dikutip 7 Juli 2009)

Currie, David P., (1998). “Separating Judicial Power,” dalam Law a Contemporary Problems, Vol. 61, No. 3, Summer 1998

Diamond, Larry, (2000). “The End of the Third Wave and the Star the Fourth,” dalam Plattner, Marc F., Joao Carlos Espada, T Democratic Invention, Baltimore: The John Hopk University Press

Ferejohn, John, Dynamic of Judicial Independence: Independence Judges, Dependent Judiciary

Fukuyama, Francis, (1992). The Wend of History and the Last Man,New York: The Free Press

Habermas, Jurgen, (1999). The Inclusion of the Other: Studies in Political Theory, Cambridge, Mass.: The MIT Press.

________, (1996). Between Facts and Norms, Cambridge: Polity Press

Hamilton, Alexander, (2005). The Federalist No. 78, Tersedia: http://www. constitution.org/ fed/federal78.htm. (Dikutip 7 Juli 2009)

Huntington, Samuel P., (1993). The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, Oklahoma: University of Oklahoma Press.

————, (2000). “The Future of the Third Wave,” dalam Marc F. Plattner dan Joao Carlos Espada, The Democratic Invention,Baltimore/London: The John Hopkins University Press

Kelly, F.B. William, (2005). An Independent Judiciary: The Core of the Rule of Law, www.icclr.law.ubc.ca/Publications/Reports/An_Independant_ Judiciary.pdf (Dikutip 7 Juli 2009)

Lubet, Steven, (1998). “Judicial Dicipline and Judicial Independence,” Law and Contemporary Problems, Vol. 61, No. 3, Summer 1998

Lubis, Todung Mulya & Mas Achmad Santosa, (2000). “Regulasi Ekonomi, Sistem yang Berjalan Baik dan Lingkungan:Agenda Reformasi Hukum di Indonesia,” dalam AriefBudiman et al. (ed.), Harapan dan Kecemasan Menatap Arah Reformasi Indonesia, Yogyakarta: Bigraf Publishing

Majelis Permusyawaratan Rakyat RI, (2001). Risalah Rapat Komisi A ke-3 (Lanjutan) s/d ke-5 Tanggal 6 Nopember s/d 8 Nopember 2001 Masa Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2001 Buku Keempat Jilid 2A, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI

Neumann, Franz, (1986). The Rule of Law, Heidelberg: Berg Publsihers

Sartori, Giovanni, (1987). The Theory of Democracy Revisited

See, Harold, (1998). “Comment: Judicial Selection and Decisional Independence,” Law and Contemporary Problems, Vol. 61, No. 3, Summer 1998

Warren, Roger K., (2005). The Importance of Judicial Independence and Accountability,http://www.ncsconline.org/WC/Publications/KIS_JudIndSpeech Script.pdf (Dikutip 7 Juli 2009)